县城公交停运调查：当民生工程遇到财政困难

2月23日，河南商丘公共交通有限公司发布通告，称3月1日起暂停运营市区公交线路，原因系“受疫情冲击、国家新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等多种因素叠加影响”。通告还称，“目前公司亏损十分严重，经营异常困难，员工工资、社保金拖欠，无力支付，车辆充电电费、车辆保险等无资金购买，已经无法继续承担老百姓出行的公益性事业和民生工程。”

此通告发出后，商丘市交通运输局相关负责人火速回应，表示将“开会研究”，“会有解决办法”，但“资金缺口的具体数额暂不清楚”。当天，市政府工作组就进驻公交公司，表示“将依法依规查明情况，进一步纾困解难，确保市区公共交通正常运营。”

据公开信息，商丘市公共交通有限公司是由2006年改制的民营公司，负责市区公共交通运营，市财政一直按约定予以补贴。

值得注意的是，基层公交服务因资金问题暂停运营的情况并非孤例。自2020年起，同在河南省的周口市郸城县公交系统，就经历过4次停运，公交司机的欠薪时间最长时达3个月。郸城公交公司负责人告诉凤凰深调，停运的主要原因，也与政府的运营补贴取消有关。

郸城县，紧邻安徽省，至今未通高速。县域覆盖19个乡镇，面积近1500平方公里，人口约137万。这座县城的中心城区不大，仅6条公交线路覆盖，连接车站、学校、医院等区域，公交票价2元，一条线路40分钟可驶完全程。

凤凰深调以河南省周口市郸城县为样本，进行实地探访，记录疫情背景下，地方政府财政吃紧，补贴民生工程的艰难。

司机讨薪，“预支”上月工资

2022年7月一天，河南省郸城县公共交通服务有限公司的公交司机徐林，在停车间隙起草了一张欠条，“本人徐林，家里困难，请求‘预支'上月工资3000元。”

晚上6点后，他把车停进县行政服务中心南面的车站，带着欠条走向二楼的经理室。已经连续两个月，他没拿到工资了。公司提出一个解决方案，司机如遇家中困难，急等钱用，可以打欠条，“预支”工资。

徐林是土生土长的郸城人，61岁，一米七的个头，圆脸，平头，年轻时在北方油田工作，做过建筑工和货运司机。2017年听到家乡公交公司招工，他主动应征，因为公交车工作时间和收入都比较稳定，还能给缴纳保险。

“当时觉得挺好的。在县城里这么干到退休，房子也有，养养老，没想到现在变成了要‘借’自己的工资。”他说。

当时，像徐林一样被欠薪的司机在郸城县约有50多人。欠薪停运是自2020年后发生的，2020年1月、2021年8月、2022年1月，公交公司都无法按时发放司机工资。而就在徐林拿到“预支”工资后的次月，2022年8月，郸城公交再度停运。

彼时，公司内一片萧条景象，充电站点、办公楼、维修室都空荡荡的，贴着“安全管理”铭牌的监控室也空无一人，一旁的房间内随意堆砌着黑色的电线，纱窗上结了蜘网，就连公司中心车站的洗手池水龙头也不出水了。

连续3个月没收到工资的司机们，在群里互相问着有没有收到钱。此前，公司曾答应会尽快解决工资问题，但迟迟没有音讯。8月11日，公交车司机通过抖音发了视频，内容是郸城当地公交公司拖欠司机工资，故意克扣政府补贴。

资郸城县公交公司成立于2016年，是民营企业，旗下有149辆新能源公交车，司机采用聘用制，拿3500～4000元的固定薪资。公交公司相关负责人告诉凤凰深调，公司并不存在故意克扣补贴的行为，而是补贴从2020年起停止了。

据他介绍，“十三五”期间，国家将原来对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策，改为新能源公交车运营补贴，根据车型不同，补助2万元至8万元不等，而这项政策持续从2015年持续至2019年。

负责公司运营的管理人员王倩向凤凰深调表示，这项补贴占到公交企业收入的比重20%～30%。

｜停放在车站内郸城公交车

债务高筑，持续性补贴成难题

地方政府财政困境，是导致公交补贴缺位的重要原因之一。

郸城的经济来源单一，主要依靠玉米、小麦出口以及化工园区内的两家上市企业收入。根据当地政府公布的债务情况说明，从2019年开始，郸城县的债务不断上涨，2021年政府的债务余额为55亿元。

县政府公布的《2021年一般公共预算基本支出表》显示：教育、医疗、社会保障、农业扶持、道路建设等支出占比，排在交通运输前。

2021年，仅教育一项的支出为15亿元。

郸城县第二高中教师黄燕告诉凤凰深调，在郸城，几所优质高中的存在直接带动了县教育发展。例如，郸城第一高中是除郑州外国语学校之外的河南的第二大名校，每年考上清北的人数都在20~30人之间，学校和政府都会给予学生和老师现金奖励，吸引了不少省内外应届生和复读生前来报名就读。教师工资归属于财政拨款。以814名教师的郸城一高为例，教师的平均薪资约为7000元，当地财政一年需要支出6800万元。

｜郸城县第一高级中学与郸城县第二实验中学放学时的路口

与之相比，交通运输的总支出为6189万元，其中工资福利支出为1795万元。凤凰深调咨询当地交通运输部门的工作人员，对方表示此项工资支出针对的是体制内人员，不包含由个体运营的县城公交系统。

上海金融与法律研究院研究员聂日明表示，河南郸城是一个典型的中国样本。从公共服务建设的顺位来看，公交通常不是位列前三的。教育、医疗，以及行政职能部门，是每个地区政府需要率先保证的单位。

“在现行的体制下，中央政府在2021年曾发布‘六保’的工作要求，其中涉及到的保障，首先是保基本运转、保民生、保工资。这几类保障项目，将由中央政府直接进行转移支付，也就是直接进行补贴。”聂日明表示，将财务分配制度拆分，可以发现，保障的优先级多以机关事业单位为先：政府要运转，其次是事业单位要运转，民生涉及到养老保障等社会保险的发放，都必须优先维护。

在财政支出序列中，公交显然不占主要地位。

凤凰深调查阅资料发现，2022年6月44日财政部发布《关于<延续新能源公交车运营补助政策建议>的答复》，强调城市公交属于地方财政事权，由地方承担支出责任。此外，要求各地继续发挥好中央财政补贴资金引导作用。即补贴资金转移支付性质不变，继续通过一般性转移支付下达，由地方统筹用于支持农村客运、出租车行业发展；补贴总量不变。

负责公司运营的管理人员王倩当时告诉凤凰深调，停运事件发酵后，市、省一级的相关部门便联合来到郸城县内，责令其解决问题。“8月12日，郸城县长在公交公司会议室里坐着，商讨调整补贴拨款的问题。”据她称，当日晚间，政府的补贴资金已经到位，欠薪的所有司机均收到了3个月的工资。

徐林在晚上7点左右收到了银行短信，总共收到6000元薪资（扣除3000元“预支”薪资）。

公交公司高层表示，经过这次公交停运，郸城县政府将会持续补贴公交系统。8月13日，郸城公交官方微信号发布“恢复1路、2路、5路全班次运营”的消息。12日发布的“停运通知”被删除了。

公交公司曾自行寻找出路

“过去财政充沛的时候，政府可以对无法产生盈利的公交系统进行扶持、补贴。”聂日明认为，在经济下行困难时，政府将无法持续补贴，只能靠公交系统进行自救。

事实上，郸城也尝试过自救。2017年期间，几位管理人员时常开会，研究如何解决公交车的营收问题：首先，把运营情况较好的城乡公交线路变成司机承包制，由司机自负盈亏。因为郸城县下属乡镇交通不便，城乡线路的载客量较大，承包后和司机利益绑定。

其次，是发展广告业务，招揽企业在车体、车内，甚至街道候车厅进行广告张贴。

王倩向凤凰深调介绍，2018年左右，广告业务占了公交收入的大部分，这又受益于当时县城内搞地产开发，不少新建楼盘都选择和他们合作。最大的一笔广告业务近100万元，涂满了149辆车的车体。

但突如其来的疫情让各行业都受到波及，当然房地产的下滑更早于疫情。投广告的企业不断减少， 公交车上零星贴着些驾校的招生海报，“即便是这些驾校的广告都是公司的内部人员通过私人关系招商引来的。” 王倩说。

凤凰深调了解到，业内普遍认为，建立“市场化”公交运营模式是一个方向，各地公交公司也纷纷开源节流、造血自救。

以浙江省诸暨市为例，该地推出了收费的预约定制公交服务，将公交以客运的方式来运营，和旅行社合作，提供包车服务。

江浙一带县城的私营公交管理人员艾忠对凤凰深调表示，在当地，县城公交的政府补贴只占总体收入的30%，细分为四项：运营补贴、线路补贴、老年人乘车补贴以及里程补贴。更多的收入都要靠公司自行摸索，比如：车辆的商业广告、车辆滚动屏幕上的节目赞助等。以艾忠所在的公交公司为例，每年在商业广告上的收入近7位数。

此外，“卖电”也是公交公司自救的一种方法。例如，武汉就开启了新能源车充电桩的自主建设与经营。在满足自用的同时，试点对外运营。

｜武汉岱家山公交充电站。

近年来，武汉公交共建设完成多处公交车充电站，并面向社会开放。

王倩和同事仍在寻找新出路，她说，尽管公交经营困难，但公交系统不可或缺。“虽然公司是私营企业，但公交车具有公共服务、公共福利等非营利属性，绝大部分城市的公交公司依旧在依靠政府补贴生存。”

如何破局地方财政困境？

值得注意的是，近年来，除河南以外，四川江油市、陕西西安市、天津市、福建永安市、湖南新化县、山西吕梁市、广西玉林市、广东汕尾市等，都发生过公交系统欠薪停运事件。面对困局，广州巴士集团董事长彭伟曾在行业交流会上表示：“财政一味掏钱也是不可能的，财政也要算，我们要把钱用在刀刃上。政府没钱，也不能老是要，但我们可以争取一些政策。”

聂日明也认为，单纯依靠财政补贴是不现实的。1998年“部委改革”时，煤炭工业部因常年亏损，且占用了过多财政拨款而被撤销。反观公交系统，也有让城市居民自行决定公交存在的必要性。

“不大的县城，运营公交的必要性值得商榷。如果不存在真正意义上的公交车，市场化的商业运作能不能提供居民的出行服务？比如，共享单车等。”

事实上，郸城的财政也难以持续进行补贴，和许多县城一样，它处于沉重的债务之下。郸城县政府曾发布《2021年郸城县举债债务情况说明》，提到2021年新增政府债券20亿。

超过收入的债券，将带来“透支未来”或是“停滞不前”的状态。如果政府在未来无法兑现，就只能计提损失，而这个损失最终还要落到每一个人的头上。

聂日明补充解释，中国的地方债务（包括债券、贷款等）的债权人和银行贷款基本一样，主要是银行，银行购买的地方债券占到了83.5%。也就是说，如果地方债务违约，无论是贷款还是债券，都是银行承受损失。而银行的钱主要来自于储蓄，也就是说债务损失最终是由储户或者全体国民承受的。

无论是郸城还是商丘，公交停运问题，目前看似暂时解决了，但其折射出的，是县域财政的普遍窘境，而要真正缓解这些基本民生问题，只能靠城镇化带动产业发展，增加企业收入、继而增加财政税收。

2022年5月，中央印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为不同类型县城发展指了五个方向：

一是加快发展大城市周边县城；

二是积极培育专业功能县城；

三是合理发展农产品主产区县城；

四是有序发展重点生态功能区县城；

五是引导人口流失县城转型发展。

至于这些财政困难的县城，具体走哪一条路，能不能走通，又要考验当地执政者的智慧与能力了。