多角度谈谈香港供水

文：爽临 

国内很多人都会认为，香港水短缺，因而要依赖东江水。没有东江水的哺育，就没有香港的今天。但是，如果从事实出发，回到历史和现实中，在一个大的时间和空间的尺度上看这件事，既有的那个结论就会逐渐模糊而显得不那么理直气壮了。

2015年，发表在《南方日报》的一篇名为《供港水是生命水、政治水、经济水》的文章中，香港特区政府水务署前副署长吴孟东说：“香港在从上世纪60年代到今天，都是有赖于广东将东江水供给香港。”而时任广东省水利厅副厅长的王建成则表示：“供港水是生命水、政治水、经济水，也是内地对香港同胞的情谊。”

我一直认为王建成副厅长的观点非常精彩，且不说同胞的情谊（当然是同胞，当然有情谊，但这暂时不是本文的讨论范围），本文就这个依据这个线索展开谈谈香港的那些水。

1、生命水——香港的水是不是依赖大陆？

先说结论：是。

2017年的数据显示，香港的总用水量达12.58亿立方米。其中，从广东输入的东江水占52%。根据协议，2018年广东东江会有“上限为8.2亿立方米”（香港水务署数字，但经常都用不了这么多）的水被香港买走。这些数字表明，香港目前用水大部分来自内陆，这种依赖关系是毋庸置疑的。

1.1 香港供水现状

香港人均水价是比较便宜的。从下图可以看出，香港水价和内地相差不大。但是这说明目前香港政府的水务政策是合理有效的，至少民生用水是。

目前香港的淡水来源主要有三个：水塘的集水区收集的雨水占总用水量约1/4左右，广东的东江河流占比高的时期大约占总供水的1/2～2/3强（如2011年供水6.81亿立方米，占比73%）、“小量但重要”的桶装水，（2008年，香港销售的桶装水共达11亿公升，相当于100万立方米）。海水主要是用于冲厕所这类的用途，占比1/4左右。

这种来源构成是与香港的地质条件有关的。香港的地层主要由花岗岩和火成岩构成，其透水能力极差，难以提供大量的地下水资源，所以地表水蓄雨水就是重要的淡水来源。在香港，约有1/3的土地被列为水塘集水区，由郊野公园所包围，确保水源不受污染。

但是香港全年雨量不平衡，汛期集中在5～9月份，80%的降水集中在这个季节，其余是干旱期。由于旱期长，加上雨季时受台风影响，故每年降雨量有不稳定，丰水年和枯水年差距有时达到6～7倍。更要命的是，这些降雨的44%会通过蒸发回到大气中。只有56%成为径流。因此单靠天然的集水能力不能提供足够的饮用水。

1.2 香港供水历史

早在1960年之前，大陆方面就已经提出为香港免费供水，在香港，英国为了维护殖民地独立城邦的地位，避免其成为中国的一部分，接受大陆供水这个问题上一直保持谨慎态度，他们制定了如下原则：一方面接受来自中国的供水以解燃眉之急，另一方面，建立起香港本地独立供水系统，使香港日后不再依赖中国供水。

20世纪初，香港主要靠本地水库和集雨工程供水，那个时期香港在多次发生旱灾。1902年，政府限制每天供水1个小时；1929年，全港6个水塘中有5个完全没水，街喉每天供水４个小时，后来改为两个小时（何佩然，2001）。1962～1964年的水荒更惨，由于连续数月全无降水，自1963年6月1日起，政府下令四日供水一次。

其实港英政府已经已经意识到单靠雨水难以为继，于是在1960年就与广东省政府达成首份协议，购买东江水作为对饮用水的补充。据资料显示，只是初期供水能力实在有限。资料显示，1960年输水0.23亿立方米（当时15个水塘总库容0.76亿立方米），1964年才达到0.68亿立方米，因此当时的东江水难以弥补用水缺口。

在这个原则指导下，香港于1960年开始兴建船湾淡水湖（Plover Cove）。这并非第一个本地大型供水项目。这项工程直到1968年才建成，原本预计可使香港在七十年代无需依赖大陆供水。然而1962～1964年的大水荒，迫使港英政府再次与广东省协商，计划建立东深供水工程（Dongshen Scheme），引东江水入香港。协商起初很不顺利，英国担心中国趁机提出更多政治条件。后来在周恩来总理的干预下，双方终于达成一致，1965年开始向港供应东江水。

1967年，干旱使香港再次面临严重缺水问题。而根据供水协议，中国已完成了该年度对香港的供水任务。港英政府要求增加供水的请求没有得到回应。港英政府担心中国再也不会向香港供水，于是开始加强本地供水系统的建设。在随后的时间里，港英政府加高了船湾淡水湖，着手建立万宜水库（High Island Reservior），并把几番搁置的海水淡化工程重新提上议程。

至七十年代末，香港相继建成了船湾淡水湖、万宜水库和乐安排海水淡化厂（Lok On Pai Desalter）。这三个世界级水利工程帮助香港减缓了供水压力和政治压力：1969-1979 年，来自大陆的水只占香港用水的27%，但是代价也很大。仅万宜水库的建造就花费了 13.48亿港币，占了港府1972年预算的31%。海水淡化更是烧钱，每年燃料费就需要1.46亿港币。相比之下，从大陆买水要便宜得多，水管等运水设备在1961年的建造中只花了 890万。

直到香港主权归属明朗化，港英政府才逐渐放弃了对本地供水系统的强化。到1995年东江送水达到6.9亿立方米，占比超过50%；2010年前后供水最高可达11亿立方米（姜海萍，2012）。时至今日，香港已不再受缺水威胁，

2、政治水——香港有没有水权？

历史上，淡水一直是一种战略性物资，由谁来供应关乎政治利益，这解释了为什么港英政府接受大陆供水态度上的保守。在接受大陆的供水后，几乎同一时间，港英政府开始花巨资建立起一套发达的本地供水系统，这种 “多此一举” 的行为背后，是一个在复杂地缘政治处境中艰难生存的香港。

香港中文大学政治与行政系的李家翘博士一直致力于研究香港供水问题，他认为这是政治角力造成的结果。李家翘认为，香港供水呈现的并不是一个从发掘本地资源到依赖大陆的自然过程，而是曲折复杂的政治结果。中英双方对香港供水权的竞争、各方力量对香港的支配、变化中的边界本质与政治格局，共同造就了香港拥有世界级本地供水系统而依赖大陆供水的奇怪现实。

2.1 地缘与水权

也许很多人不知道那个烂尾的“引滦入津工程”，但是大部分人都应该听说过“南水北调”工程。如果南方的省对北方的市说“我们要收费”，估计很多人会嗤之以鼻，至少北方人会嗤之以鼻（事实上北方用水也是为此付费了）。但是如果马来西亚给新加坡供水并且要收费，双方都觉得理所当然。这是为什么？

因为水权。

在相当长的一个时期内，江河等水源作为人类无法控制、独占的共有物，没有形成水权的概念，一般用河岸权、地役权等来调整水资源的权益。土地所有人有权利用流经其土地上的未加控制的水流；河岸土地的所有人拥有该河流一定数量和质量的天然径流，有权禁止河流上游地区大幅度增减河流水量 (如大规模泄洪和取水) 及排污，以致下游地区受到不利影响。这就是水权概念的由来。

依据我国《水法》，水资源属国家所有，国家“……以流域为单元制定水量分配方案”。依据水利部《水量分配暂行办法》，跨省、自治区、直辖市的水量分配以流域为单元进行分配。

香港和澳门分别位于珠江口的东侧和西侧，严格按照流域集水面积划分，香港和澳门均是由半岛和离岛组成的土地面积，本地水资源不注入珠江干流或其支流；按照过去已出版的文献或资料，珠江流域面积纸面上找不到香港和澳门的土地。因而，有人认为，香港和澳门不属于珠江流域，在珠江流域层面的水资源分配，不应该有香港和澳门的水权。但是，香港、澳门，都有从珠江三角洲河网或河道取水的经历。从地图上看香港与深圳以河为界，有125平方公里的土地属于深圳河流域，而深圳河属于珠江三角洲诸河中的一条重要河流；澳门半岛和珠海之间也有一条前山河，而前山河与磨刀门水道相连。因此，香港和澳门都有参与珠江流域水量分配的权利，当然，其水资源利用、水环境治污和水生态建设等, 都应该与珠江流域的规划相协调。

2.2 一国两制下的香港水权

1997年，香港由大英帝国一个殖民地城邦成为中国的特别行政区。中国不必再靠供水扩大在港影响力，而随着其他城市和香港的差异逐渐缩小，中国亦不会在水资源分配上特别照顾香港。按照2008年起的 “广东省东江流域水资源分配方案”，香港每年可获得11亿立方米水，低于惠州的25亿、东莞的21亿、深圳的17亿和广州的14亿。在2011年的新方案中，面对其他城市的竞争，香港获得的供水减少到8.2亿立方米/年。

但是，与这些城市不同的是，香港要为这8.2亿立方米/年的水付费。

从新加坡的例子中可以看出，如果是国与国之间的供水，那么付费也是天经地义的；但是香港从97后与内陆就不再是国与国之间的关系了，而是特区与省之间的关系。在这种关系下，再想香港要水费，逻辑上就显得有些难以自洽。不过好在香港是高度自治的，历史上都缴费买水了，这个传统继承下来也算顺理成章。

而且，随着内陆经济的发展，东江水资源也日渐捉襟见肘，重新强化本地供水系统亦不是为了恢复往日的独立性，而是香港目睹珠三角各城市对东江水需求上升，自觉做一个通情达理的好伙伴，也算是一个合理的解释。毕竟，大家还是“共饮一江水”，只是多少的问题。

历史上看，香港长期处在一种复杂敏感的地缘政治之中，艰难生存、脆弱发展。受制于这样一种特质，香港供水系统的建立呈现出的是各方力量的撕扯，而不是港人从实际需求出发的自主选择。因此，香港特区政府水务署前副署长吴孟东当年曾经说：香港买的11亿立方米是水权而不是买水。这句话算是为这个结论做了一个注脚吧。

3、经济水——饮水思源要感恩吗？

回答这个问题还是要回到历史中去寻找答案。

1960年的0.27亿立方米供水对香港来说是杯水车薪，因此港英政府希望能够增加供应。五十年代末，华南也出现春旱，因香港同样缺水，港英政府希望广东政府就输水问题展开协作。而在周恩来总理“各地凡有可能，对港澳供应都要负担一些”的指示下，中央政府也支持向港供水。

当年，广东提出筹建中的深圳水库除了要应付宝安的需要外，还要输水香港。由于深圳当时只有3万人口，年用水量仅73万立方米，所以水库的主要供水对象，无疑是香港。

但是当时的港府也是顾虑重重﹕一、若接受供水，一旦中方停供、或借故作政治宣传，港府将陷于被动，最坏情况是变成「跛脚鸭」。二、香港居民普遍恐共。当时港人中不少为逃避中国内战和中共政权的难民，对中共有戒心，他们只求在港安居，不愿见到香港受制于中共政权。三、因香港政治地理的重要性，香港的供水问题也受到美国关注——它不赞同香港由中国引水，甚至愿意以财政援助香港，让其发展海水化淡，以摆脱中国供水的制约。

面对种种内外压力，港府的策略是﹕一方面引入中国水，以解香港水荒；另方面又为香港筹建独立的供水体系，以期它将来能不再依靠中国。由是，中港开始供水谈判，并在1960年11月签订协议。1963年，中港再就兴建引水进香港的东深工程展开磋商。谈判过程中，港英方面还采取了一些措施，提防中方乘供水谋取政治利益，包括﹕一、拒绝中方免费供水，坚持付合理价格，并把有关协订定性为商业交易，而非政治合作。二、协议不以港府，而以“香港当局”名义签署，以免中国供水的重要性被提高，及公众对港府与广东的接触有过多联想。三、反对协议书订明中方供水量将会逐渐增加，以免受影响居民有口实反对政府收地兴建水塘，增加水务工程的难度等等。

1965年东深供水工程一期建成以来, 向香港供水的收费价格经历了长达十多年的0.1元/立方米, 以及自1978年开始的0.15元/立方米、1982年开始的0.25元/立方米、1985年开始的0.33元/立方米。1987年改为1.03港元/立方米, 并规定自1988年开始续三年每年上浮8%, 额外增加供水量则再加10%。1999年开始, 供水水价调整为3.085港元/立方米, 并规定2000～2004年, 每年增加供水量1,000万立方米。2006～2008年香港每年向广东支付水费24.948亿港元 (比2004年略低)。

2017年12月14日，香港与广东签署2018年至2020年东江水供水的新协议。其中，2018年总水价为47.9亿港元，2019年为48.07亿港元，2020年为48.2亿港元，平均每立方米5.8港元。

这里特别说明一下，1965年的供水价格是1角/立方米，这是一个什么概念呢？现在听起来似乎这个价格很便宜，但是按照发表在《大江文艺》2017年第一期的一篇题目为《面朝大海——粤水供港半世纪巡礼》的文章介绍，那时一个高级工程师的月薪是24元，300方水养一个高级工程师。考虑到，这个数据在原文里确是当作对比现在供水价格很便宜的证据，所以我相信这个数字是比较能真实的反映出当时的物价水平的。

为了给香港供水，广东将东江水引到深圳水库。为了保护东江水的水质，沿线的人民也都做出了贡献。比如广东省政府不准在沿线发展工业，也放弃了原来批准在新丰江水库附近投资7,000万元的旅游业项目，同时，政府也必须对原来在当地从事旅游业的人民作出定期补偿。

无论从哪个角度看，也无论是97前的港英政府还是回归后的香港政府，广东对香港的供水都是一个公平的交易。在这个交易中，中央政府并没有利用供水而获取额外的政治利益，同时，广东省获得了为数不少的财政收入而香港也获得了充足的淡水。这是一个双赢的交易。

这里再说点题外话。未来广东与香港如何交易，还取决于香港其他淡水来源的成本。香港政府一直致力于开拓新水源。比如采用成熟与廉价的海水淡化技术，在2018年将供水占比扩展到10%，达到每日27万立方米。参考新加坡海水淡化的价格3.80港元/立方米，对比香港东江水净化后总成本约7港币的现实，这对香港的诱惑还是很大的。未来东江水资源紧张，香港为了不与广东争夺资源，这也许是双方都能接受的结果。

3.1 抢劫、慈善与交易

内陆对香港的供水不是慈善行为，同样，香港也不是逼着内地必须对他们供水的抢劫行为。如果是做慈善，那么授与方当然要感恩施与方；如果是抢劫，那么受害方肯定会谴责施害方。既然是双方都同意交易，价值上就是介于慈善和抢劫中间状态，那就谈不上谁感恩谁了，毕竟交易双方都会因交易而获益。

要说感恩，那么大家握手交心，作为同文同种，皮肤同色的同胞，也应该是相互感恩，而不是某一方向另一方的单向感恩。

3.2 一国、福利与感恩

也许还会有人认为内地作出巨大牺牲建成的东深供水工程，包含着维护香港的繁荣稳定的良好祝愿和良苦用心。他们的理由是，东江水在整个珠三角都是“香馍馍”，多少个城市眼巴巴地看着呢，巴不得能多分点。要是把东江水放出来让大湾区的几个城市抢，估计竞争一定很激烈。

如果我们把香港当成另外一个国家，他们当然没有理由参与我们资源的分配。但是显然这样做是不成立的，既不符合中央的一国政策，也和这些人指责他们的逻辑难以自洽（香港的水是购买的不是分配的）。

如果把香港当成中国的成员而参与分配，那么就不要说什么“巨大牺牲”这类的屁话。东深供水工程，经八级提水，将水位提高46米后，受益的除香港外，还灌溉沿线农田16.85万亩，排涝6,000亩，每年向深圳沿线城乡提供3,000万立方米生活用水。1989年经三期扩建后，可以向香港供水11亿立方米（现在实际供水最多不超过8.2亿），向深圳供水4.93亿立方米，沿线灌溉用水1.5亿立方米。

至于兴修香港-内陆间输水隧道，港英政府在1982年也是拿出1.82亿英镑用于建设的。

关于感恩，还有另一个层面的理解，那就是香港人应该不应该向中央政府感恩呢？

我们一直描述香港是一国两制，高度自治，也就是说两地都是一个国家，那么香港人也应该拥有政治上的国民地位，享受人格上的国民待遇，而这个地位既不能高于内地人，也不能低于内地人。

如果内地人民享有的福利，那么理论上香港人民也应该享有。还是用供水来举例。南水北调工程中，北方人民因此而收益，那么北方人民有必要由此而感激政府吗？不必。因为我们社会主义国家就是有制度上的优越性，国家给老百姓干一些事情，那是应该的。

秦晖教授曾经讨论过这个问题，他说：

如果为此就得感恩戴德，高呼万岁，那是封建专制王朝才会有的现象。在封建王朝的统治下，皇权至高无上，天下莫非王土，大臣替天驯狩，皇帝是没有给臣民发放福利的义务的。

当然，没有义务但是也会有发福利的现象，比如有时候会赈济灾民开仓放粮什么的。但是在这种制度下，皇帝如果喜欢给臣民发福利，臣民当然就得感谢，因为确实是皇帝陛下的恩德；如果皇帝不喜欢那他当然可以不给臣民，不仅可以不给高福利，低福利也可以不给，而且甚至把臣民饿死几千万也不用承担任何责任。

大家知道，一个国家如果饿死了几千万人，哪怕就是低福利国家，恐怕这个统治者的合法性也会丧失的。但是斯大林类型的国家是可以不管的。我们知道斯大林时期，1921年、1930年、1946年曾经发生过三次体制性的饥荒。发生过三次饿死上百万农民的饥荒，这个政府非但不用承担任何责任，你还不能埋怨——没有福利你不能埋怨，哪怕饿死了也不能埋怨，有了一点福利就得感谢。

所以，秦晖教授认为，并不是只有民主国家才有福利，专制国家也会搞福利，但是前提是这个统治者是喜欢搞福利的，至于喜欢搞福利对不对另当别论。民主国家搞福利，其实并不是统治者喜欢这一套，但是他们不得不搞；专制国家的统治者可能会喜欢搞福利，但是如果他不喜欢，他也可以不搞。二者最大的区别就是，民主国家的统治者发福利国民不必感恩，因为那是他们应得的；而专制国家发福利才会感恩，因为那是他们额外的。

从这个意义上来看，香港人民更没必要感恩我们这个实行社会主义民主制度的中央政府了，毕竟他们得到的福利，是勤劳勇敢的香港人民应得的那一份。

2020年1月9日

本文参考资料以及信息来源：

• 张烨《香港供水系统背后的政治角力》
• 李家翘《为何香港依赖东江水?》
• 崔树彬《珠江三角洲向港澳供水的水权水价及管理探讨》
• 梁国昭《香港缺水问题与东江水资源开发》
• 陈立丰《香港的供水系统及其面对的挑战》
• 王若愚《东江水供港——生命水背后的政治纷争》
• 梁晓遴《香港可以食水自主吗？》
• 维基百科-“香港供水”词条
• 香港“资料一线通”-水务署