外交事务丨民主如何才能致胜

民主如何才能致胜

萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）

美国总统乔·拜登2021年1月就任之际，美国刚经历了近年来最动荡混乱的几年，其高潮是1月6日国会山发生的未遂叛乱。毫无疑问，相较于拜登2017年卸任副总统时，美国的民主显得脆弱了许多。

国外的图景没有更光明许多。带有仇外和反民主倾向的民粹主义政党在成熟民主国家和新生民主国家获得了发展势头。世界各国的独裁政权似乎获得了新的胆量。俄罗斯在国内压制异见人士，并通过干预选举、虚假信息宣传以及准军事组织瓦格纳集团(Wagner Group)的行动，在海外鼓动威权主义。与此同时，中国政府甚至在国内变得更铁腕高压，在国外变得更杀伐果断，它剥夺了香港的自治权，并利用巨额的双边金融投资，确保其政策在国际机构中得到支持。2022年2月，恰在俄罗斯全面入侵乌克兰三周前，中国国家主席习近平和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京宣布了一项新的战略伙伴关系，他们声称这一关系将“不设上限”

但2022年初可能沦为威权主义的最高光时刻。因为乌克兰人民展示出坚定不移的决心和勇气，普京主宰乌克兰的野心惨遭失败。普京犯下一个又一个战略错误，乌克兰的自由人民则成功进行了动员，实施了创新，并顺势而为。

莫斯科之所以有灾难性表现，根本原因是多方面的，但其中一些带有威权主义的烙印。贪污从内部腐蚀了俄罗斯军队，结果出现了一些报道所称的俄罗斯士兵在黑市上出售燃料和武器的情形。俄罗斯指挥官和他们的士兵一道承受着极大生命风险：那些应征入伍的人能到达前线，只是因为被欺骗和操纵，却没有接受过适当训练。为避免惹恼上级，军方领导人过于乐观地评估了他们征服乌克兰的能力，这导致一名亲俄罗斯的民兵指挥官称，自我欺骗是“俄罗斯军队的疱疹”。

俄罗斯在乌克兰的骇人行径，已将莫斯科置于较冷战结束以来的任何时候都更加孤立的境地。绝大多数欧洲国家竞相在经济上与俄罗斯脱钩，而且芬兰和瑞典即将加入一个进一步壮大、联合团结的北约。皮尤研究中心的调查显示，世界各国民众对俄罗斯和普京的评价已大幅下跌，达到创纪录的低点。在俄罗斯的邻国，莫斯科传统的安全和经济伙伴保持中立，拒绝举行联合军事演习，设法降低对俄罗斯的经济依赖，并维持了对俄罗斯的制裁。俄罗斯人自己也在用脚投票: 官方数据显示，数十万公民已经逃离该国，但真实数字可能远远超过一百万，其中包括数万宝贵的高技术工人。

过去数年也展示了北京模式的短板。2020年和2021年，中国高级官员放言，全球的新冠病毒疫情应对体现了他们体制的优越性。他们按部就班地抨击美国新冠疫情导致的高死亡人数。毫无疑问，美国和其他民主国家在疫情处置方面犯下了错误。但与中国民众不同的是，这些国家不满的选民能选出新的领导人，随后改变他们本国政府应对疫情的方式。相比之下，北京没有向世界卫生组织提供重要数据，拒绝与其他国家合作开发疫苗，并坚持实施严厉的“清零”政策，直至2022年底。它仍对中国的疫情状况含糊其辞，这限制了国际社会对新冠病毒潜在变种的了解。

在其他地方，公众对民粹主义政党、领导人和反多元主义态度的支持自2020年以来显著下降，部分原因在于，民粹主义者领导的政府处置疫情不当。剑桥大学研究人员的分析发现，自2020年年中到2022年年底，27个国家民粹主义领导人的支持率平均下降了十个百分点。同一时期，有独裁倾向的一些显赫领导人在选举中失去了权力。美国的民主证明了自身的韧性；美国国会通过了意义重大的选举改革，并对导致1月6日国会山暴乱的诸多事端展开了强有力的公开调查。

眼下，独裁者正处在不利境地。在拜登领导下，美国和世界各国携手，在国内外捍卫和夯实民主，并共同应对气候变化和腐败等挑战。经历一年摇摇晃晃的威权主义和顽强执拗的民主韧性之后，美国和其他民主国家有机会重新获得动力，但前提是我们得从过去汲取教训，调整战略。过去三十年，支持民主的人士过于狭隘地关注于捍卫权利和自由，但忽视了经济困境和不平等带来的痛苦和危险。我们也未能抗衡与新的数字技术相关的风险，包括监控技术，独裁政府已经学会利用这些技术为自己谋利。

围绕援助全球自由事业的新议程达成一致，眼下是时候了。这一议程将直面被民粹主义者相当高效利用的经济不满，削弱所谓的数字威权主义，并调整传统的民主援助方向，以应对当下的诸多挑战。

民主并非脆弱之花

1982年，美国总统罗纳德·里根在英国议会发表演讲时评论道，“民主并非脆弱之花，但仍需要培育”。自那以后，在海外培育民主很大程度上意味着提供我们所称的民主援助: 为独立媒体、法治、人权、善治、公民社会、多元政党、自由公正的选举提供资金。

美国提供的这一援助由1990年的1.06亿美元增加到1999年的5.2亿美元，支持了困于铁幕后国家的民主活动人士，他们化身为一个自由欧洲的自豪、繁荣成员。在勇敢的抗议者瓦解了苏联统治的掌控之后，我们的援助帮助新独立的国家建立了从公共广播到独立司法的一切。类似的援助倡议帮助了整个非洲、亚洲和拉丁美洲的改革者巩固他们的民主。

尽管很难评估这些项目在多大程度上增进了世界各地的民主进步，但多项研究业已确认了来自美国和其他捐助国的民主援助是如何确保正向结果的。美国国际开发署是我领导的机构，也是世界上最大的民主援助提供方。根据对其1990年至2003年间民主推广项目的一项研究，美国国际开发署对公民社会、司法和选举程序、媒体独立以及整体民主化产生了“明确而持续的影响”。美国国际开发署后来委托进行的一项研究发现，1992年至2000年期间，其提供的每1000万美元援助，可以为非营利的“民主多样性”项目（Varieties of Democracy）维持运作的百分制全球选举民主指数带来7分的跃升。[民主多样性项目，由设在瑞典哥德堡大学政治学系的独立研究机构民主多样性研究所（V-Dem Institute）具体负责实施。——译注]

但同一研究显示，这些积极效应在美国遭到9·11恐怖袭击后的几年里开始减弱。2001年至2014年间，同样数量的投资仅增加了三分之一分的民主选举指数，虽仍高出同期该指数各国平均年度变化2.5倍，但影响较前几年弱化许多。

当然，一系列相互关联的因素造成了民主的举步维艰: 极化、严重的不平等和普遍的经济不满、公共领域虚假信息的爆炸、政治僵局、中国作为美国的战略竞争对手的崛起，以及旨在压制自由表达和扩大政府权力的数字威权主义的扩散。这些挑战中的许多只能在国内解决。但我们这些投身于全球民主复兴的人士，必须帮助社会直面反民主力量已经利用的经济关切；像独裁国家那样，将捍卫民主的战斗带入数字领域；调整我们的工具包，不只应对民主面临的长期挑战，还要应对新的挑战。

被权利遮蔽的盲点

民主理论和实践的核心是尊重个人尊严。但自冷战以来，许多民主国家犯下的最大错误之一是，主要通过政治自由的棱镜看待个人尊严，而没有充分关注腐败、不平等和缺乏经济机会的侮辱。

这并非一个普遍的盲点: 一些在基层工作，推动民主进程的政治人物、倡导者和个人像是有先见之明那样认为，经济不平等可能助长民粹主义领导人和独裁政府的崛起，这些领导人和政府承诺会改善生活，哪怕同时也在侵害自由。但那些致力于强化民主机制和保护公民自由的活动家、律师和公民社会的其他成员也往往指望劳工运动、经济学家和政策制定者设法处置经济混乱、财富不平等和工资下降，而不是组建联盟，解决这些相互纠缠的难题。

结果是民主受损。过去二十年间，随着经济不平等上升，民调显示，富裕国家和贫穷国家的人们都开始对民主失去信心，并担心年轻人的境况最终会比他们更糟，这为每一片大陆上的民粹主义者和族裔民族主义者利用不满情绪、获得政治立足点提供了良机。

展望未来，我们必须将尊重民主规则的所有经济规划都视作民主援助的一种形式。当我们帮助民主领导人为他们的人民提供疫苗，降低通货膨胀或高昂的食品价格，送孩子上学，在自然灾害后重新开放市场时，我们就是在以自由媒体或充满活力的公民社会无法总能做到的一种方式，展示民主所能兑现的。我们也是在减少独裁势力会利用民众经济困境的可能性。

今天，这一任务在哪里都没有在这样一些社会更为紧要：这些社会成功选出了民主的改革者，并通过大规模和平抗议或成功的政治运动摆脱了独裁或反民主的统治。这些民主的亮点极度脆弱。除非改革者迅速巩固他们在民主和经济方面的成果，否则民众会变得没有耐心，这是可以理解的，尤其是当他们觉得，他们为颠覆旧秩序而承受的风险没有在他们自己的生活中形成实实在在的红利时。这样的不满情绪使得民主统治的反对者(往往是在外部独裁政权的帮助下)有机会夺回控制权，逆转改革，扼杀有关自治的权利梦想。

改革派领导人面对的任务是艰巨的。他们往往继承了满载债务的预算、被腐败掏空的经济、建立在互惠关系基础上的公务员制度，或三者兼而有之。赞比亚总统哈卡因德·希奇莱马（Hakainde Hichilema）以压倒性胜利击败在任总统，后者的政权曾逮捕他超过12次。但2021年上任时，希奇莱马发现，他的几位前任已积累了超过300亿美元无法偿还的债务，这几乎是该国国内生产总值的1.5倍，但新的基础设施或借贷回报少之又少。在摩尔多瓦，反腐倡导者玛娅·桑杜(Maia Sandu)2020年当选总统，仅仅一桩腐败丑闻就曾吸走该国高达12%的国内生产总值。

为帮助新兴民主国家克服这些障碍，国际开发署加码提供了额外的支持。我们已确定并增加了在一些民主亮点国家的投资，那些国家包括多米尼加、马拉维、马尔代夫、摩尔多瓦、尼泊尔、坦桑尼亚和赞比亚。这份名单决不全面，而且必须承认，其中一些国家在致力于民主改革方面比其他国家更加亮眼。但所有这些国家都在努力打击腐败，为公民社会创造更多空间，并尊重法治。拜登还在国际开发署设立了一个特别基金，以便我们能够迅速采取行动，帮助那些亮点国家在推行改革和巩固民主成果的同时，实现它们关键的经济优先目标。

但我们不只想增加提供给这些国家的援助，还想帮助它们在我们的规划影响之外实现繁荣。美国政府的食品安全旗舰项目“保障未来粮食供给”(Feed The Future) 与农业综合企业、零售商和大学研究实验室合作，帮助各国提高农业生产力和出口，最近，该项目拓展到了马拉维和赞比亚。国际开发署还与沃达丰(Vodafone)合作，将一款名为 m-mom的移动应用，扩大覆盖到了坦桑尼亚的每一个地区。这款应用类似于为未来的母亲开发的优步（Uber），可以帮助缺乏救护车服务的待产孕妇到达医疗设施，有助于大幅降低待产孕妇的死亡率。在摩尔多瓦，国际开发署(USAID)致力于加强该国与欧洲的贸易一体化。尽管来自俄罗斯的经济压力越来越大，该国仍在推动反腐败改革。去年9月，在联合国大会上，美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)和我召集了许多这些新兴民主国家的元首，与企业高管和私人慈善机构一道，以鼓励新的伙伴关系，

那件事说明了一个关键问题: 强化民主改革者的力量不能只是政府一家的任务。所有相信透明和负责任治理重要性的人士都必须在民主开放的时机出现时展开动员，帮助改革者为其人民带来实实在在的利益。对政府和多边机构来讲，这可以意味着实施有利的政策改革，降低关税或配额，抑或只是进行高级别的官方访问，凸显对改革者的背书。对基金会、慈善事业和公民社会来讲，这可以意味着提供新的赠款和伙伴关系。对企业和金融机构来讲，这可以意味着扩大现有投资或探索新的投资。甚至个人也可以为他们的下一次度假考虑一个民主亮点国家，由此尽自己的一份力量支持民主。

有原则的援助

不论在哪里提供援助，民主国家都必须遵循并谋求增进民主原则，这包括人权、反腐败的规范，以及环境和社会保障。与独裁政府的做法不同，当我们以公平、透明、包容和参与的方式提供援助时，我们展示了我们的民主制度的潜在好处：强化地方机构、雇用当地工人、尊重环境，以及在一个社会中公平地提供好处。

过去四十年中，中国已从最大的外国援助接受国之一，摇身一变为发展资金的最大双边提供国，这主要是以贷款的形式提供。通过巨额基础设施投资，北京帮助许多发展中国家建起了海港、铁路、机场和电信基础设施。但中国资金的二级效应可能损害伙伴国家的长期发展目标及其机构的健康。即便是提供给重债穷国，中国提供的很多发展融资也是通过隐藏在公众视野之外的不透明协议，以非优惠的市场利率提供的。根据世界银行的数据，世界上最贫穷国家所欠债务的40%由中国持有。此外，赞比亚这样负债累累的借款国重组对中国债务的努力进展缓慢且时断时续，因为中国放贷方很少同意降低利率或本金。

因为几乎不受公众监督，北京的贷款往往被转用于个人或政治目的。《发展经济学杂志》(Journal of Development Economics) 2019年发表的一项研究发现，中国向非洲国家提供的贷款在接近选举时增加，而资金不成比例地流向了政治领导人的家乡。这些贷款避开了地方的劳动和环境保护部门，帮助中国政府获得了确保自然资源和战略性资产的渠道，推动了国有或国家主导企业的发展。

民主捐助国和私人企业必须扩大它们对那些可以提高经济和社会包容性以及强化民主规则的项目的投资，这些决定不只最终可以带来更公平的结果，还可以造就更强劲的发展业绩。美国计划与七国集团其他成员国一道，在2027年之前为全球基础设施建设动员6000亿美元的私人和公共投资。关键是，我们将以增进伙伴国家需求、尊重国际标准的方式做到这一点，这是所有此类投资能持续进行的模式。

新的全球基础设施与投资伙伴关系协议（PGII）将为清洁能源项目和气候适应型基础设施投入资金; 为金属和关键矿产的负责任开采提供资金，将更多利润转移到地方和原住民团体那里；扩大清洁水和卫生服务的使用，特别是有利于妇女和弱势群体的服务; 拓展安全和开放的5G 和6G 数字网络，这样各国可以不必依赖中国建设的可能受到监控的网络。

数字危险

如同不平等和经济匮乏那样，可能造成危险的数字技术也没有得到绝大多数民主国家的足够关注。这些工具在独裁政府和民族主义运动兴起过程中起到的作用再怎么强调都不为过。威权政权使用监视系统和面部识别软件跟踪和监视批评者、记者和其他公民社会成员，目的是弹压反对者，遏制抗议活动。他们还将这种技术出口到国外; 中国通过其“数字丝绸之路”倡议，向至少80个国家提供了监控技术。

问题的出现，部分在于缺乏将民主价值观嵌入技术设计和开发的全球规范和法律或监管框架。哪怕在民主国家，程序员也时常不得不匆忙厘定他们自己的职业道德，为强大的技术划定界限，同时努力实现雄心勃勃的季度目标，而那些目标使得他们几乎没有时间反思产品的人力成本。

拜登就任时已意识到，技术将在塑造我们的未来方面发挥关键作用。所以他的行政分支与其他60个国家的政府合作发布了《互联网未来宣言》(Declaration for the Future of Internet)。这份宣言勾勒了数字技术的共同积极愿景和人工智能权利法案的蓝图，这样，人工智能的运用可以符合民主原则，且与公民自由合拍。2023年1月，美国还担任了自由在线联盟(Freedom Online Coalition)主席国，这个联盟由35个国家的政府组成，致力于重振国际社会增进互联网自由和打击滥用数字技术的努力。

为建设适应数字威权主义的能力，我们正在启动一项重大的新数字民主倡议，该倡议将帮助伙伴国政府和公民社会评估技术滥用对公民的威胁。我们已与澳大利亚、丹麦、挪威和其他伙伴国家发起了一项新的倡议，以使我们的出口管制更好地向我们的人权政策看齐。我们将Positive Technologies和 NSO Group这样公然作恶的公司列入了黑名单，这两家公司都向威权政府出售黑客工具。在接下来的几个月里，白宫将最终敲定一项行政命令，禁止美国政府使用构成安全威胁，或因外国政府或个人不当使用而存在重大风险的商业间谍软件。（Positive Technologies，是一家俄罗斯信息安全方案供应商。NSO Group，是一家从事网络情报工作的以色列公司。——译注）

但数字领域对民主的最大威胁，可能是虚假信息和其它形式的信息操纵。尽管仇恨言论和宣传并不新鲜，但移动电话和社交媒体平台的兴起使得虚假信息以前所未有的速度和规模传播，甚至在世界上的一些偏远和相对封闭的地区也是如此。牛津互联网研究所(Oxford Internet Institute)的数据显示，有81个国家的政府利用社交媒体恶意传播虚假信息，在有些案例中，一些国家是与莫斯科和北京的政权合作。两国都花费巨资，散布虚假故事，漫灌搜索引擎以淹没不利结果，攻击和人肉搜索批评他们的人，由此操纵信息环境以适应他们的讲述。

美国可以采取以反击外国影响力运动和虚假信息的最重要步骤，是帮助我们的合作伙伴提升媒体和数字素养，与它们的公众进行可信的沟通，并参与到“先手制止谎言传播”的行动中：也就是说，在虚假信息能传播之前，设法让它们的社会免受影响。例如，在印度尼西亚，国际开发署与当地合作伙伴合作开发了复杂的在线课程和游戏，那些课程和游戏会帮助新的社交媒体用户识别虚假信息，降低他们会分享误导性帖子和文章的可能。

美国还帮助乌克兰对抗克里姆林宫的宣传和虚假信息。几十年来，国际开发署致力于改进该国的媒体环境，鼓励能让更多人获取公共信息的改革，并支持组建包括公共广播机构 Suspiln在内的强力地方媒体组织。2014年俄罗斯首次入侵乌克兰后，我们的工作范围扩大到了帮助该国当地记者制作可以深入到克里姆林宫占领地区的俄语节目，比如“与顿巴斯对话”(Dialog With Donbas) ，这是一个YouTube 频道， 主要与乌克兰人就他们在俄罗斯控制线后的生活进行坦诚对话。我们还帮助支持了在线喜剧节目Newspalm的制作，该节目揭露普京的谎言，同时经常收获数以万计的浏览量。

甚至在莫斯科2022年2月开始全面入侵之前，我们就与乌克兰政府合作，组建了战略通信中心(Center for Strategic Communications)。该中心利用梗图、制作精良的数字视频、社交媒体和电报（Telegram）贴文，拆穿了克里姆林宫的宣传把戏。

民主复兴方案

尽管取得了这些成功，但全球打击数字威权主义的斗争依旧四分五裂、资金不足。美国和其他民主国家必须与私营部门和公民社会团体更密切合作，以辨明挑战，建立伙伴关系，并增加对世界各地数字自由的投入。与此同时，我们必须响应记者、选举监督人员和反腐倡廉人士面对的新挑战，在这一过程中更新民主援助计划，因应不断变化的威胁。

为实现该目标，依据拜登在2021年的民主峰会上公布的“总统民主复兴倡议”（Presidential Initiative for Democratic Renewal），美国发起了若干新的项目，其中许多是受到活动人士、公民社会和支持民主的非政府组织的启发。

例如，我们从世界各地的独立记者那里听说，除了死亡威胁和恐吓，他们的工作遭遇的主要障碍之一，是那些搞腐败的人士向他们提起了诉讼，而他们正试图揭露那些人的腐败。这些琐碎的诉讼可以令记者和他们所在的媒体损失数百万美元，置一些人于破产境地，并给其他人制造寒蝉效应。因此，除帮助强化新闻机构自身的安全外，国际开发署还设立了一个新的保险基金，即“记者盾牌”（Reporters Shield），该基金将帮助调查记者和公民社会活动人士捍卫自身权益，反击虚假指控。考虑到哪怕是在美国，所有传统媒体机构也都面对经济方面的挑战，我们还实施了一项新的倡议，帮助那些在财务方面举步维艰的媒体组织编制商业计划，降低成本，找到受众，并开发新的收入来源，以便它们在独立新闻最受需要时不会破产。

美国还与其伙伴合作，支持世界各地的自由和公平选举进程。独裁者们不再只是在选举日灌票; 他们还花费多年时间，发动网络黑客攻击并压制选民，由此改变竞争环境。政府内外支持选举公正的主要全球组织共同组建了“确保选举公正联盟”（Coalition for Securing Election Integrity），为自由和公正的选举制定了一套一致的规范。该联盟还将帮助确定美国和其他捐助国可以帮助支持和监督的一些关键性选举。

最后，我们不只针对症状，打击小额贿赂和可疑的幕后交易，还正采取更主动和广泛的手段，力求从源头上铲除腐败。例如，2021年晚些时候，拜登行政分支宣布了美国的首个反腐败战略，该战略承认腐败是一种国家安全威胁，并提出了应对腐败的新方法。我们还与伙伴国政府合作，侦查和根除正在国际上大规模发生的腐败，一个由一些神秘莫测的掮客组成的行业正在唆使这样的腐败发生。例如，在摩尔多瓦，我们帮助该国的选举委员会提高了财务披露的透明度，这样，那些希望对选举施加影响的外部行动人士就无法隐匿他们的献金了。在保加利亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚，国际开发署一度结束其任务，但我们已经重启对当地机构的援助，这部分是为支持它们遏制腐败的努力。

与此同时，我们揭露了一些掩盖非法所得的巨大跨国阴谋，由此提高了实施腐败的代价。我们支持那些团结了法务会计师和记者的全球调查单位曝光非法交易，这包括卢森堡泄密事件（Luxembourg Leaks）和潘多拉文件（Pandora Papers）中详述的那些交易。随着腐败变得愈发复杂和在规模上遍布全球，我们正帮助联络各国调查记者联手展开跨国调查，这包括在拉丁美洲，各国记者携手，揭露了涉及近三亿美元的公共资金管理不善问题。（卢森堡泄密事件，是指2014年11月由国际调查记者同盟揭露的一起三百余家跨国公司通过与卢森堡签订秘密协议实现大幅避税的财务丑闻。潘多拉文件，是指国际调查记者同盟2021年10月公布的上千万份文件，据这些文件揭露，多国领导人、政治家和名人利用离岸公司隐瞒资产、避税、回避利益申报。——译注）

从崩溃边缘拯救民主

民主并未衰落。毋宁说，它正蒙受攻击，蒙受来自内部分裂势力、族裔民族主义和高压政权的攻击。民主还蒙受了外部攻击，即独裁政府和领导人设法利用开放社会固有的脆弱性，破坏选举公正，将腐败作为武器，散布虚假信息以强化它们自己的掌权。更糟糕的是，这些独裁者越来越多地沆瀣一气，共享在国内打压本国人口、在国外削弱民主的手段和技术。

为抵御此番步调一致的攻击，世界各民主国家还必须携手努力。是故，拜登行政分支将在2023年3月主办第二届民主峰会，这一次同时在哥斯达黎加、荷兰、韩国、美国和赞比亚举行，世界各民主国家将在这次峰会上总结它们的举措，并提出新的民主复兴计划。

民主倒退多年后，世界上的独裁者们终究处在了守势。但为抓住时机，将历史的钟摆摇回民主统治的方向，我们必须打破隔绝民主推广与经济发展工作的那堵墙，证明民主国家能够不负众望，为人民谋得福利。

我们还必须加倍努力，在维护言论自由的同时，反击数字监控和虚假信息。我们必须更新传统的民主援助手册，以帮助我们的伙伴应对愈发错综复杂的反对它们的运动。只有这样，我们才能击退反民主力量，拓展自由的领地。

（本文作者1970年生于英国，2021年5月至今担任美国国际开发署署长，2013年至2017年曾任美国驻联合国大使。本文原题“How Democracy Can Win”，见于《外交事务》2023年3/4月号，2月16日上线。除截图外的所有图片及图说均为原文所有。译者听桥，对原文有多分段。）