中華民國無戶籍國民：被政府遺忘的國民

說到無戶籍國民，可能大部分的人來說非常陌生。無戶籍國民顧名思義就是沒有戶籍的中華民國國民，既然是國民，當然也可以申辦中華民國護照，也可以繼承國籍給子女，但沒有身分證，且其部份公民權是受限制的。例如最主要的差異是無戶籍國民並沒有投票權。依中華民國憲法增修條文第1條第1項規定「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案」，另外依同條文第2條1項規定「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之」，而這裡說的中華民國自由地區人民並不包含無戶籍國民。這是因為同條文第十一條有規定「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」，而這個「法律」是指「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」，該條例第2條就有規定，臺灣地區人民係指在臺灣地區設有戶籍之人民，因此在臺灣地區沒有戶籍的國民不屬於臺灣地區人民。

另外，無戶籍國民也沒有服兵役之義務。雖然依憲法第20條規定人民有依法律服兵役之義務，但「依法律」的規定給予一些彈性立法的空間。「歸化我國國籍者及歸國僑民服役辦法」第2條規定「歸化我國國籍之役齡男子，自初設戶籍登記之翌日起，屆滿一年時，依法辦理徵兵處理」，另外同辦法第3條第2項規定「無戶籍國民具僑民身分之役齡男子，自返回國內初設戶籍登記之翌日起，屆滿一年時，依法辦理徵兵處理」，因此曾未辦理初設戶籍登記的無戶籍國民，並非徵兵對象。

其實一般父或母為中華民國國民，且在臺灣出生的人都不會成為無戶籍國民。那麼，什麼樣的人會成為無戶籍國民呢？只有以下4種人會成為無戶籍國民。

1. 父或母為中華民國國民，且在國外出生而曾未在國內設有戶籍者。

2. 外國人歸化取得中華民國國籍，且尚未在國內設有戶籍者。

3. 回復中華民國國籍，而尚未在國內設有戶籍者。

4. 臺灣地區人民在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，而喪失臺灣地區人民身分者。

容易混淆的是有戶籍國民出國超過2年未入境，會遭遷出戶籍，因此可能以為遭遷出戶籍者也是屬於無戶籍國民。但實際上即使被遷出戶籍也不會變成無戶籍的狀態，其實這兩者是不同的身份。

假如無戶籍國民要設戶籍，並取得身分證的話，除非父母其中一方具備有戶籍國民身份，必須在臺灣居留滿一年且居住三百三十五日以上，或連續居留滿二年且每年居住二百七十日以上，或連續居留滿五年且每年居住一百八十三日以上，才能向移民署申請定居，並向戶政事務所辦理初設戶籍取得身分證。

雖說無戶籍國民的公民權有受限制，但除了憲法增修條文明文規定，僅自由地區人民具備選舉權之外，其實憲法也沒有明確限制無戶籍國民的權力，可見無戶籍國民的人權仍受憲法保障。然而許多法規並沒有將無戶籍國民納入規範，導致眾多不合理現象。這或許是立法者無心之過，而非刻意限制其權益，畢竟在臺灣生活的無戶籍國民人數遠低於外籍人士，根據內政部統計，112年11月僅有3,926人無戶籍國民持有效居留證在臺居留，而外籍人士則多達925,697人。但這也不能當作忘了規範無戶籍國民的藉口吧！

總之，許多法規在欠缺憲法授權之下，立法者有意或無意間忽略掉無戶籍國民，導致無戶籍國民的權益受損。以下我整理了一些不合理對待無戶籍國民的法規。

1.綜合所得稅電子結算申報作業要點

二、本要點適用對象為下列之人，不包括大陸地區人民：

(一)國人納稅義務人：有中華民國國民身分證統一編號(以下簡稱身分證統一編號)之納稅義務人。

(二)外僑納稅義務人：已配賦統一證號之外籍人士、香港及澳門人士。

根據該要點第二點，有身分證字號的人才算國人納稅義務人，而外僑納稅義務人是指外籍、或港澳人士。無戶籍國民沒有身分證字號，且既非外籍人士亦非港澳人士，在沒有任何法規或函釋規定無戶籍國民準用外僑的規定下，無戶籍國民到底要不要繳綜所稅呢？

2.試辦金門馬祖澎湖與大陸地區通航實施辦法

第 10條第1項

臺灣地區人民得持憑有效護照，經內政部移民署（以下簡稱移民署）查驗許可後，由金門、馬祖或澎湖入出大陸地區。

第 10條第3項

外國人得持憑有效簽證及有效護照或旅行證件，或適用以免簽證方式入國之有效護照，經移民署查驗許可後，由金門、馬祖或澎湖入出大陸地區；香港或澳門居民，持憑有效入出境許可證者，亦同。

該辦法有規範臺灣地區人民以及外國人由金門、馬祖或澎湖入出大陸地區之規定，但沒有規範無戶籍國民。那麼無戶籍國民是否可以由金門、馬祖或澎湖入出大陸地區呢？

無戶籍國民不是兩岸人民關係條例適用對象，這也導致了無戶籍國民在兩岸事務上，完全沒有法規依據。無戶籍國民在國籍上完全沒有模糊空間，確實是中華民國國民，身份上不像大陸地區人民那麼樣的模糊，但政府為何沒有規範無戶籍國民的兩岸事務呢？

3.專門職業及技術人員普通考試記帳士考試規則第7條、專門職業及技術人員普通考試地政士考試規則第6條、專門職業及技術人員普通考試不動產經紀人考試規則第7條

國民身分證影本。華僑應繳僑務委員會核發之華僑身分證明書或外交部或僑居地之中華民國使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）加簽僑居身分之有效中華民國護照

無戶籍國民沒有身分證可以提供，且無戶籍國民不見得具備僑居身份，難道無僑居身分之無戶籍國民（例如歸化國籍而未在國內設籍者）無法報考記帳士考試？但外國人卻明文規定可以報考，合理嗎？

4.職場互助式教保服務實施辦法

第10條第1項第3項

負責人國民身分證影本及最近三個月內核發之警察刑事紀錄證明；負責人為外國人者，應檢具外僑永久居留證影本及原護照國最近六個月內開具..

無戶籍國民沒有身分證可以提供，無戶籍國民不是外國人，無戶籍國民到底要怎麼申請？

5.私立博物館設立及獎勵辦法

第4條第1項第3款

創辦人與館長之國民身分證影本及館長之學經歷證明文件。

第4條第2項

第一項第三款之館長如未具中華民國國籍者，應檢附護照或居留證影本。

第5條第1項第2款

法人登記證明文件影本及博物館館長之國民身分證影本及學經歷證明文件。

第5條第4項

第一項第三款之館長如未具中華民國國籍者，應檢附護照或居留證影本。

無戶籍國民沒有身分證可以提供，無戶籍國民也不是外國人，自然也不符合第4條第2項及第5條第4項的規定。所以無戶籍國民到底能否申請呢？

6. 幼兒園與其分班設立變更及管理辦法

第6條第1項第2款

負責人國民身分證影本及最近三個月內核發之警察刑事紀錄證明；負責人為外國人者，應檢具外僑永久居留證影本及原護照國最近六個月內開具無本法第二十四條第一項所定情事或犯罪紀錄之證明文件，但條約或協定另有規定者，其外僑永久居留證影本得以護照或外僑居留證影本代之。

第25條第1項第3款

前款負責人之國民身分證影本及最近三個月內核發之警察刑事紀錄證明；負責人為外國人者，應檢具外僑永久居留證影本及原護照國最近六個月內開具無本法第二十四條第一項所定情事或犯罪紀錄之證明文件，但條約或協定另有規定者，其外僑永久居留證影本得以護照或外僑居留證影本代之。

無戶籍國民沒有身分證可以提供，無戶籍國民不是外國人，且無戶籍國民的證件是「臺灣地區居留證」，具有中華民國國籍的無戶籍國民依法不得申請外僑永久居留證。

7.桃園市市民卡一般卡作業須知

(一)申請資格：

1、七歲以上不具備本市市民卡其他卡別申請資格，且設籍本市

之市民。

2、設籍本市市民之外籍、大陸地區、香港或澳門之配偶。

3、未成年人申請本卡，應得法定代理人之同意。

設籍桃園市市民之外籍、大陸地區、香港或澳門之配偶得申請桃園市民卡，然而由於排除無戶籍國民，設籍桃園市市民之無戶籍民身份配偶無法申請桃園市民卡，而外籍、大陸地區、香港或澳門之配偶卻可以申請桃園市民卡。

8.計程車駕駛人執業登記管理辦法

第4條

汽車駕駛人申請辦理執業登記，應檢具下列書件：

一、申請書二份。

二、國民身分證、職業駕駛執照及相關證明文件。

三、最近三個月內所攝彩色脫帽、未戴有色眼鏡、五官清晰、正面半身、白色背景之二吋相片（以下簡稱規格相片）二張。

其實依現行法規，無論是無戶籍國民或外國人，都可以報考職業小客車駕照，但考取職業小客車駕照的目的不是要當計程車司機嗎？硬性規定有國民身分證者才能申請辦理執業登記，等於有職業駕照卻不能執業，那麼讓無戶籍國民或外國人報考職業小客車駕照的意義是什麼呢？母法道路交通管理處罰條例也沒有限制無戶籍國民或外國人申請執業登記，恐違反法律保留原則。