【转载】香港特別行政區國家安全法

2021 年 6 月 20 日

中國在國際法問題上的新解釋性主權的先兆

香港特別行政區國家安全法（国安法）凸顯了1984年中英聯合聲明的短板和“一國兩制”原則的內在矛盾。之前的协定總是充滿矛盾和灰色地帶。痛过國安法，中國領導層現在正在創造新的现实。此舉以犧牲個人自由為代價，加速了社會主義法律思想在香港的傳播。然而，在國際上，北京並非孤立無援。相反，在將國家安全法視為內政時，北京得到了經濟依賴其的國家的支持。中國在法律問題上獲得國際主權的雄心在戰略上植根於对絲綢之路倡議（BRI）。香港的做法是這方面的一次试验。而德國和歐洲的決策者對中國法律概念的認識仍然不足。在此方面迫切需要更多的專業知識。

聯合國第三委員會最近的一般性辯論強調，在評估香港問題時，西方民主國家显得越來越被孤立。德國大使代表39個國家（包括歐盟20個成員國、美國、英國、日本，以及瑙魯、帕勞、列支敦士登等小國）對國安法與中國的國際法律義務相衝突表示擔憂. 緊接著，巴基斯坦代表（代表 54 個國家）宣布該法律是中華人民共和國（VR）的內政。僅僅幾天后，即2020年10月13日，國際社會選舉中國進入聯合國人權理事會，任期三年。

國家安全法內容

《安全法》於 2020 年 6 月 30 日生效。根據第 1 條，它旨在：

貫徹“一國兩制”原則；

預防、打擊和懲治分裂國家、顛覆、恐怖主義和與外國合作从事以上行为；

維護香港繁榮穩定；

保障香港居民權益。

該法律創造了許多製度創新和執法機制，例如“國安公署”。這是在中央政府的監督下並對其負責（第 12 條）。委員會的決定不受香港司法機構的司法審查（第 14 條）。中央政府任命一名國家安全顧問參加委員會會議（第 15 條）。警察部隊還成立了一個新的國家安全部門，擁有執法權。這其中包括來自中國大陸的官员（第 16 條）。香港司法部也将設立“特別執法部門”（第十八條）。

該法分裂国家（第 20 條和第 21 條）、顛覆（第 22 條和第 23 條）、恐怖活動（第 24-28 條）以及與外國勢力合作危害國家安全（第 29 條和第 23 條）。 30)。第 38 條訂明，此法律对在香港以外的地方，沒有香港永久居所的人，也可以进行刑事罪行审判。第 40 條賦予香港司法機構管轄權。如果 (a) 案件因涉外情況復雜， (b) 情況嚴重且香港政府無法自行適用法律，或 (c) 對國家安全構成嚴重、迫在眉睫的危險，則被视为例外情況（第 50 條）。在這種情況下，由中央政府在香港設立的“国安公署”全权负責。該具有廣泛的職能，例如（1）分析和評估香港的國家安全局勢，（2）安全部門的現場監督，管理，協調和支持，（3）情报收集和（4）獨立的案件调查（第 49 條）。第五十六條規定，刑事審判可以在大陸進行。適用中國刑事訴訟法。香港政府必須服从国安公署的決定（第 57 條）。香港司法機構无权審查該辦公室的運作（第 60 條）。

批評與辯解

自2020年5月22日全國人大公佈國安法以來，香港內外就其合法性一直存在爭議。來自世界各地的政界人士、學者、香港政府代表和中國大陸的黨幹部都在討論該法律。對《基本法》、1984年《中英宣言》和“一國兩制”原則的根本不同理解浮出水面。

国安法的形式合法性存在爭議。根據《基本法》第十八條，《基本法》附件三增加了《保安法》，成為香港法律體系的一部分。第二十三條《基本法》明確賦予香港立法機關規範国安法的權力。然而中方指出，此前（2003年左右）制定國家安全法的嘗試均告失敗。然而，要想恢復香港的秩序和安全，就必須填補一個漏洞。北京有權也有義務這樣做。

實質性的批評是刑事罪行含糊不清，国安法可以被用於出於政治動機的刑事起訴。行使個人自由與侵犯國家安全之間的界限是模糊的。以國家安全為藉口，《基本法》中規定的權利將被軟化，實際上被顛覆。法律確實包含尊重人權的一般保證。但法律中的其他規定會與這種保護相衝突。與《基本法》的規定相反，該法有損司法獨立。法律還允許未在香港居住且從未去過香港的人受到懲罰，即使在外國人在其所在地的行為並未被定為刑事犯罪。這超出了中國刑法的規定，與國際慣例相矛盾。

中方辯稱，該法只影響一小部分香港人。它創造了法律的確定性，是特別行政區繁榮的先決條件。

從中國的角度來看，考慮到北京將法律理解為純粹的政治工具，這一論點是完全一致的。在中國，基本法被視為一部簡單的法律，而在香港，它在很大程度上被視為一部“小憲法”。背景：《基本法》是在 1985 年至 1990 年間在眾多香港代表的參與下起草的，並於 1990 年由全國人大通過。它於1997年7月1日生效。根據《基本法》第一百五十八條，全國人大常委會有權審查《國家安全法》是否符合《基本法》。既然全國人大自己頒布了《国安法》，預計其不會再對法律的合法性提出批判性質疑。

就《国安法》損害司法獨立的指控的評估而言，法律的適用方式也很重要。到目前為止，警察部隊對該法律的解釋非常宽泛。香港司法機構根據新法律作出的唯一有罪判決（截至 2020 年 10 月 15 日）涉及一名摩托車手衝撞一群警察。事實模糊不清，也很難在法庭上證明主觀事實。只要香港有專業法官，《香港国安法》主要是恐嚇。在中國成語“殺雞儆猴”的意義上，它具有顯著的信號傳遞作用。由於害怕在中國境內受到迫害或刑事訴訟，批評的聲音保持沉默。

1984年中英宣言的不足

《国安法》展示了 1984 年《中英宣言》的弱點。因為它措辭含糊、自相矛盾，最终為中華人民共和國現在正在利用的解釋提供了空間。

該宣言是中華人民共和國和英國之間的國際條約。它規範了中華人民共和國對香港“恢復”主權（第1條）和英國“归还”中國主權（第2條）。談判是由香港銀行在 1970 年代後期發起的。金融機構擔心“新界”（當時香港收入的很大一部分）的土地租約会在更短的時間內结束。截止日期是 1997 年 6 月 27 日，也就是 1898 年英國和中國簽署的租賃協議結束前三天。他們擔心利率會急劇上升，因此要求谈判决定香港的未來。

雙邊談判的特點是權力嚴重不對稱，對倫敦不利。 1983年秋，中方為達成協議發出最後通牒。否則，北京威脅說，它將單方面採取行動。為了根本達成協議，英方表現出了極大的妥協意願。

法學學者很早就指出了宣言中的灰色地帶和矛盾，並指出條約的實施最終取決於中國領導人的善意。文件中授予的權利和自由應根據《基本法》（當時尚不存在）第 3 條第 12 款得到保障。但是，中央政府有權解釋基本法，並可以通過附件添加新的法律。這允許全國人大以國家安全為藉口限制宣言中授予的自由。這同樣適用於根據第 3 條第 2 款授予香港的“高度自治”。因為前一句是說香港是中央直轄的。因此，北京可以在沒有正式的外部控制機制的情況下自行解釋“高度自治”或“香港的法律基本不受影響”。

有了《国安法》，這些擔憂將成為現實。北京方面辯稱，隨著《基本法》的頒布和香港回歸中國，《聯合聲明》規定的各方義務均已得到充分履行。也沒有計劃進一步監督合同的執行。由於中華人民共和國對香港擁有主權，國安法是內政。對中方而言，獲得香港主權、結束殖民歷史是宣言的主要目的。

英方对此反對並認為北京在 2047 年之前對倫敦依然要有持續義務。倫敦指出，承諾的高度自治將受到國安法的破壞。

在實踐中，英國人的手在很大程度上被束縛了。沒有建立長期監督中國承諾遵守情況的機制。 1921 年的奧蘭公約就是這方面的典範。在談判時英国已經很清楚中國不會向國際法院（ICJ）屈服。原本控制聯合聲明執行的聯合聯絡小組於2000年1月1日按計劃解散。英國政府自 1997 年 7 月起定期報告雙邊協議的執行情況。然而，這些純粹是像徵性的價值，主要是表達倫敦對香港民眾的“道德責任”。

人們當然可以指責英方當時的想法過於短期和過於樂觀。直到皇家殖民地回歸前不久，倫敦還未能在香港建立民主結構或人權標準。西藏（1980 年代）和天安門廣場（1989）對抗議活動的鎮壓使倫敦意識到對香港人口的保護不足。然而，有趣的是，1992年倫敦試圖用彭定康的提議建立民主結構時，中方聲稱違反了宣言。

中華人民共和國實施“一國兩制”解釋

北京通過《國安法》明確了對“一國兩制”原則的解讀。安排中的內在衝突現在已經清楚地暴露出來。為香港頒布的“一國兩制”口號，在觀念上總是充滿矛盾。西方和中國的解釋總是不同的，雙方都沒有認真對待對方的觀點。

香港的“一國兩制”套路，是將普通法制度插入社會主義制度的一種嘗試。英美法係以西方個人自由主義和三權分立的思想為基礎。按照中國的社會主義列寧主義思想，所有國家權力都集中在全國人大。立法、行政和司法部門之間沒有明確的劃分。司法部門被視為行政部門的一部分。憲法和法律是實現政治、經濟和社會目標的工具。法律的內在價值、司法的獨立性和個人的突出作用等西方思想與這一制度格格不入。根據中華人民共和國的法律理解，由中央政府賦予個人權利。另一方面，在普通法背景下，個人權利是假设天赋，而仅仅后天受到國家法律的限制。

由於中國大陸的權力分配的不對稱，“一國兩制”格言的製定始終取決於北京的善意和自我克制。自 1997 年以來，在這方面就存在解釋主權的衝突。這可以通過人大對基本法的解釋來說明。自1999年以來，中國領導層持續限制司法獨立的範圍。香港的法官受全國人大對基本法的解釋的約束。雖然過去他們創造性地利用了自己的迴旋餘地，但香港司法越來越傾向於社會主義國家的價值觀，不加批判地接受人大的解釋。

隨著中國和香港的政治發展，自由正在縮小。在習近平的領導下，中國大陸正在努力進一步擴大國家監督（例如通過國家安全法、反恐法、網絡安全法）。這些管制措施亦延伸至香港。中國領導人對“一國兩制”的解釋越來越嚴格。中央政府2014年6月發布的白皮書解釋說：“一國”是“兩制”的前提。 “兩制”從屬於“一國”。在文件中，中央政府還呼籲在香港建立一個“愛國”的司法機構，政府對此表示支持。

自 2014 年以來，香港的政治情緒一直在搖擺不定。 2014 年夏末，在全國人大關於選舉香港行政長官的所謂 831 決定的觸發下，抗議者佔領了香港市中心的部分地區長達 79 天，並呼籲加強民主。市政府對示威者採取了嚴厲的行動，因此部分運動變得激進。當情緒在 2019 年中期（與中國大陸達成引渡協議的問題）升級時，香港的迴旋餘地將被進一步限制只是時間問題。國家安全法暫時有力地結束了升級。

鼓勵中國人自我克制的動機正在減少。雖然香港作為通往西方的門戶在 1980 年代對北京具有突出的經濟重要性，但中國領導人現在正試圖將香港融入“粵港澳大灣區”項目。儘管特別行政區作為中國大陸資本市場的所在地仍然具有重要意義，但香港的“一國兩制”原則預計只會以“一國兩制”的形式延續。

爭取國際解釋主權的鬥爭

衝突陷入僵局。聯合國內大多數國家支持中國的法律觀點，即國安法是內政。沒有跡象表明 IGH 可以提供專家意見或可以使用其他國際仲裁機制解決爭端。同時，國際解釋主權也存在衝突。中華人民共和國在這方面具有戰略優勢（參見 SWP 研究 19/2020）。

儘管許多西方民主國家齊心協力批評北京，但他們發現越來越難以說服其他國家公開對中華人民共和國採取同樣的立場。譴責北京在香港的行動的包括一些歐盟成員國、英國、美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大和日本，尤其是小島嶼國家，其中許多與中華人民共和國沒有外交關係. 對於其他許多人來說，批評中國的經濟代價似乎太高了。甚至歐洲的民主國家（例如希臘、馬耳他、羅馬尼亞、捷克共和國、匈牙利或塞浦路斯）也在此改变立场。

這種孤立在聯合國人權理事會第 44 屆會議上尤為明顯。 2020年6月30日，英國駐日內瓦聯合國大使代表27個國家批評中國的香港政策。此後不久，古巴代表52個國家支持中國的立場。

香港是北京在法律問題上爭取國際解釋主權的理想試驗。因為法律情況值得商榷，而北京在這方面擁有豐富的專業知識。中國的傳播策略是精簡的，並遵循北京的指導方針。 國安法公佈後不久，來自前香港法官、司法人員和法律專家的大量意見似乎證明了該法的合理性。然而，在西方，人們經常情緒化地討論香港，這可能是因為中華人民共和國政治變革和香港自由未來的希望已經破滅。

西方國家必須採取平衡措施，以免以維護基於規則的國際秩序為藉口，指責它們違反了對中國的國際義務。 因為1984年的中英宣言沒有普遍適用的效力。因此，它僅對締約方負有義務和授權。

中國正在抗议澳大利亞、加拿大、英國、德國、美國、芬蘭或愛爾蘭已同意暫停與香港簽署的引渡協議，呼籲這些國家遵守國際法和國際關係基本規則. 然而，與香港的許多引渡協議一直包含隨時通過通知暫停或終止的可能性。事实與北京的表述背道而馳，並不属于干涉中國內政。

然而，針對《安全法》採取的進一步措施和合约終止不能僅僅基於《維也納公約》第 60 條（因違約而終止或中止合同）或第 62 條（情況發生根本變化）關於條約法。由於适用範圍狹窄，有必要對個案進行詳細審查。

與此同時，中國正在使用眾所周知的說法，即西方仍被困在其殖民歷史中，並以雙重標準衡量——顯然这种说法在許多國家都取得了成功的效果。

戰略配合“一帶一路”

“一帶一路”倡議（BRI）框架內的長期法律合作項目與中國在法律問題上的國際解釋性主權努力相輔相成。北京系統地致力於讓經濟上依賴的國家相信他們自己的法律理念。

自 2018 年 7 月以來，它一直在絲綢之路倡議框架內的國際法律合作的標題下運行。法律合作旨在將理想的“硬連接”（例如建立跨境基礎設施網絡）補充為“軟連接”。

由於“一帶一路”倡議經常被忽視的這一方面，中華人民共和國的目標是根據中國的想法將這一倡議合法化。北京辯稱，世界各地有不同的法律傳統和信仰。 “一帶一路”倡議是一種機制，使這些可以在國際上使用。中國批評西方在國際法話語中的主導地位，並自稱是“更加民主、基於規則的秩序”的建築師。

中國領導層不僅在國內系統地積累法律專業知識；他們的法律政治野心也延伸到“一帶一路”沿線國家。

除了旨在促進國際經濟關係的標準化工作外，中國還打算（目前取得了一定的成功）建立國際爭端解決機制。建設所謂的“清潔絲綢之路”也提上了日程。這意味著在反腐敗措施和打擊“恐怖主義、分裂主義和極端主義”方面的國際合作。

2019年4月，在第二屆絲綢之路國際合作高峰論壇期間，中共紀委、外交部、中國法學會主辦了題為“共商共建清潔絲綢之路”的分論壇。共享利益”。本次分論壇的重點是國際反腐敗鬥爭、建立引渡協議網絡以及為“一帶一路”沿線國家的律師提供培訓計劃。

2019年秋季啟動的“一帶一路”法律合作研究與培訓項目，旨在傳達和傳播中國的國際法實踐、法律理念和“中國特色社會主義法”理論。因此，與發展中國家的現有法律交流計劃被納入戰略框架。發言的是各自外交部和司法部的（國際）法律部門的成員。為期11天的研討會首次舉辦，有來自埃及、埃塞俄比亞、巴基斯坦、塞爾維亞和土耳其等22個國家的代表參加。

北京還頒發“一帶一路”獎學金，旨在鼓励他人從長遠角度更好地了解中國的法律理念（例如“具有中國特色的人權”，但也著眼於香港或台灣）。中國領導人明確表示有興趣傳達他們自己的法律立場並為他們創造更多的理解。

我们能做的事

香港的事態發展預示著一個自信的中國將自己的社會主義列寧主義法律思想投射到國際上，並做好充分的准备为其辯護。

中國正在努力建立一個以規則為基礎的秩序，在这其中它自己制定指導方針和流程。 這本身也不奇怪。 所有領導人都会尋求支持其政治議程的法律框架。 然而，中國關於“中國特色社會主義法律”的理念在很大程度上與歐洲法律傳統相矛盾。這些不同的觀點在香港問題上發生了衝突。

與中國打交道的法律確定性似乎只有在北京的核心利益受到影響並且有明確的激勵結構的情況下才有可能。解釋的範圍應盡可能小。這尤其適用於當前的“中歐全面投資協定”談判。世貿組織框架是一個積極的例子，表明將中國納入以規則為基礎的國際秩序也能取得成功。

德國和歐洲應該首先培養對中國法律政策問題的認識。 朝著正確方向邁出的重要一步是認真對待中國的雄心壯誌及其戰略目的。香港不是孤例，而是一個試驗。可以想像，未來中國會更详细解释中國國家安全法或中國刑法的域外成分，一些“一帶一路”國家迟早會理解這一點。北京已經擁有廣泛且不斷增長的引渡協議網絡（包括比利時、保加利亞、法國、希臘、意大利、立陶宛、葡萄牙、羅馬尼亞、西班牙和塞浦路斯）。

向與中國持相同立場的第三國提供法律建设援助可能有助於抵消西方法律思想可能被邊緣化的趨勢。 德國政府的印太指導方針可以為此提供一個起點。

歐洲還需要以冷靜的態度對待中國。现在歐洲谈论的中國話語越來越情緒化，尤其是在談到香港時。而這些沒有幫助，甚至適得其反。

《国安法》及其巨大影響也清楚地表明，與中華人民共和國仅仅就國際法律問題進行討論的必要性大大降低。中方的戰略定位太高。這就是為什麼了解中國的論證模式很重要的原因。德中法治對話或歐盟與中國的人權對話是否為此提供了合適的平台，值得懷疑。迫切需要新的契机和形式。如果是為了檢驗中方是否有興趣就法律問題進行交流，那么可以考虑，例如，歐洲國家自信地參與“一帶一路”，專門針對國際法問題推出德中對話机制，建立法律合作平台。

中國在過去積累了足夠的專業知識和對歐洲法律概念的深刻理解。现在相应的，為了理解中國的行動邏輯，能夠與中方平等地討論事情，現在有必要讓聯邦議院、相關聯邦部委和歐洲機構在中國問題上进行更多的研究。针对其法律，特別是國際法。

来源：Moritz Rudolf