名不副實的戶籍──戶籍制度成了區分國民權利義務的工具

當戶籍制度失去了原有的功能

在臺灣，每當選舉到來，就會看到大批返鄉潮。政府也透過加開臺鐵或高鐵等公共交通工具的班次，來因應這些人的交通需求，這可以說是臺灣特有的現象吧。

這樣的現象發生，是因為依現行法規選舉權人只能在戶籍地進行投票，而戶籍地與實際居住地不一致的緣故。既然政府記得每當選舉就要加開公共交通的班次，當然也知道戶籍地與實際居住地不一致的情形如此嚴重，但政府似乎不以為意。

戶籍，是政府為了掌握每位國民的身份資料以及家庭成員而設置。照理來說，戶籍資料應該據實反映每位國民的真實居住情形。然而在臺灣，卻有大批人口未據實辦理遷徙登記。

其實，未辦理遷徙登記是有罰則的。

（戶籍法第 48 條第 1 項）

戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後三十日內為之。但出生登記至遲應於六十日內為之。

（戶籍法第 79 條）

無正當理由，違反第四十八條第一項規定，未於法定期間為戶籍登記之申請者，處新臺幣三百元以上九百元以下罰鍰；經催告而仍不為申請者，處新臺幣九百元罰鍰。

不過，似乎很少聽到有人因為沒有辦理遷徙登記，而依戶籍法第 79 條被處罰的例子，畢竟政府要掌握每位國民遷徙情形也相當困難。倒是每過一陣子就會看到，有民意代表的家屬為了選舉刻意遷戶籍，而被宣告當選無效的新聞。以這樣的邏輯來看的話，由未據實辦理遷徙登記的國民來選出來的每位民意代表是否也要宣告當選無效呢？

應辦理遷徙登記而刻意不為之，或不應辦理遷徙登記而刻意為之，實質上這兩者之間有何差別呢？可以說的是，這兩者都有可能影響選舉結果。

其實，這種現象同時也導致了人口統計資料嚴重失真，因為人口統計都是根據戶籍地來計算的，只要戶籍資料失真，永遠沒有人知道每個縣市的實際常住人口有多少。政府就無法根據真實數據來分析人口結構，並提出對應的政策來應對。當戶籍制度無法據實反映每「戶」的情況時，戶籍制度存在的意義是什麼？

值得思考的是，有「戶」才有一個「籍」這種觀念，是否適用在現代社會？早期「成家立業」這種觀念比較強，但現今社會已經不「成家」也可以「立業」了。你也可以將露營車當作你的家，以飯店為家也不是什麼奇怪的事，難到每個人都一定要屬於一個「戶」？政府對「戶籍」不合時宜的幻想是否也要改變了？

實務上，戶政事務所受理遷徙登記時，會要求提供房屋稅單、租賃契約書等房屋證明文件。也經常發生房東不願意曝光出租事實，而不讓房客辦理遷入戶籍。有實際居住事實卻無法辦理遷徙登記其實是一件極為荒謬的事情。

照理來說，戶籍登記應以居住事實而為之，不管你是住在租屋處、公園或深山裡，只要有居住事實就應該要辦理戶籍才對。假如政府有心要解決戶籍地與實際居住地不一致的情形，我認為沒有必要執著於居住地的適法性。或許可以將「戶籍」制度簡化為類似通訊地址的登記，也不應以戶籍地址作為房東出租房屋的依據。

戶籍制度成為了區分國民權利義務的工具

當戶籍制度無法據實反映每位國民的居住情形時，戶籍就只剩下限制國民權利的功能。

其實，並不是所有中華民國國民在國內設有戶籍，以下四種人不存在戶籍資料，我們稱為「無戶籍國民」。

1. 父或母為中華民國國民，且在國外出生而曾未在國內設有戶籍者。

2. 外國人歸化取得中華民國國籍，且尚未在國內設有戶籍者。

3. 回復中華民國國籍，而尚未在國內設有戶籍者。

4. 臺灣地區人民在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，而喪失臺灣地區人民身分者。

應該要知道的觀念是，我們的憲法上並無明確區分有戶籍國民及無戶籍國民，無論有無設籍，一律屬於中華民國國民，惟憲法增修條文特別定義了中華民國自由地區人民及大陸地區人民的權利。

（中華民國憲法增修條文第 1 條第 1 項）

中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案。

（中華民國憲法增修條文第 2 條 1 項）

總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之。

（中華民國憲法增修條文第11條）

自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。

臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 2 條

本條例用詞，定義如下：

一、臺灣地區：指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。

二、大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土。

三、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。

四、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。

另外，雖然依憲法第20條規定，人民有依法律服兵役之義務，但「依法律」的規定給予一些彈性立法的空間，因此無戶籍國民及女性豁免服兵役之義務。

（兵役法第 1 條）

中華民國男子依法皆有服兵役之義務。

（歸化我國國籍者及歸國僑民服役辦法第2條）

歸化我國國籍之役齡男子，自初設戶籍登記之翌日起，屆滿一年時，依法辦理徵兵處理。

（歸化我國國籍者及歸國僑民服役辦法第3條第2項）

無戶籍國民具僑民身分之役齡男子，自返回國內初設戶籍登記之翌日起，屆滿一年時，依法辦理徵兵處理。

由此可見，戶籍具有區分國民權利義務的功能，而這些國民義務與權利的差別確實是合乎憲法規定的。

除此之外，還有不少法規以設有戶籍或持國民身分證作為給予各項權利的要件。如果透過全國法規資料庫以「設有戶籍」作為關鍵字搜尋，就會找到許多以設有戶籍作為其要件的法規。例如：

（國民年金法第 7 條）

未滿六十五歲國民，在國內設有戶籍而有下列情形之一者，除應參加或已參加相關社會保險者外，應參加本保險為被保險人

（內政部興辦社會住宅出租辦法第 3 條第 1 項第 2 款）

於受理申請社會住宅之直轄市、縣（市）設有戶籍，或未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求。

（自建自購住宅貸款利息及租金補貼辦法第 9 條第 1 項）

申請自建或自購住宅貸款利息補貼者，應具備下列各款條件：

一、中華民國國民在國內設有戶籍，且符合下列規定之一：

（一）已成年。

（二）未成年已結婚。

（三）未成年，已於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家。

（就業服務法第 48 條）

雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。但有下列情形之一，不須申請許可：

一、各級政府及其所屬學術研究機構聘請外國人擔任顧問或研究工作者。

二、外國人與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者。

....

（勞工退休金條例第 7 條）

本條例之適用對象為適用勞動基準法之下列人員，但依私立學校法之規定提撥退休準備金者，不適用之：

一、本國籍勞工。

二、與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留而在臺灣地區工作之外國人、大陸地區人民、香港或澳門居民。

....

這些要設有戶籍的規定，導致無戶籍國民無法享受該項權利。然而憲法並沒有賦予行政機關能夠以戶籍來限制國民權利的權限，我認為這些以設有戶籍作為其要件的法規有違憲疑慮，畢竟依照中華民國憲法，中華民國人民在法律上是一律平等的，行政機關不應將戶籍制度作為限制國民權利的依據。

（中華民國憲法第 7 條）

中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。

戶籍制度應該回歸到原本的用途──身分登記，並落實依居住事實辦理遷徙登記。當政府將戶籍與國民權利義務綁在一起時，戶籍制度就會淪為民眾謀取利益的工具，導致戶籍資料無法反映真實居住情形的奇特現象發生。