土地正義的實相與幻象：對徐世榮《土地正義》一書的批判與勘誤(2018/01)

土地正義的實相與幻象：對徐世榮《土地正義》（2016）一書的批判與勘誤

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一、作者群說明： 本組書評與勘誤表最初源自於《台灣社會研究季刊》的學術書評欄目邀請，由廖彥豪、詹竣傑與洪偉傑三人共同籌劃撰寫，由於徐世榮《土地正義》一書涵蓋台灣戰後農村土改與當前土地徵收與空間規劃各項問題，這組書評與勘誤表背後涉及對《土地正義》一書的歷史觀點、政策制度與現實困境澄清與辯論，有其廣泛深遠的政治與社會意義與影響，不應只局限於學院的知識討論。因此我們除和《台社季刊》合作外，並與風傳媒接洽，將本組書評同時交由風傳媒連載。

除書評與導言外，因徐世榮《土地正義》一書內涉及對諸多歷史事實、時間順序與制度架構的基本錯誤，另由廖彥豪參考各項原始檔案資料撰寫勘誤表一篇(共60個項次，近百項基本錯誤)，提供社會大眾與已購買/曾閱讀此書者相互參照，可請讀者查證判斷，本組書評與勘誤表簡目如附，請讀者參考。

本組書評與勘誤表刊載分成兩種形式，精簡版本（無學術格式）在風傳媒連載，風將以分篇連載方式，從2018年1月8日（一）起一日一刊，出刊到本系列結束；而除台社日後作業將刊載的學術版本外，我們也將這個完整版本（有學術格式並附註腳說明）提供全文網路PDF檔下載，以便讓更多關心此議題的社會大眾、實務工作或研究者可直接參考與分享轉貼。

如有讀者對《土地正義》（2016）一書，及對本組書評和勘誤表閱讀後有任何意見、批評與回響，歡迎投稿到風傳媒的讀者投書（opinion@storm.mg），我們誠摯邀請關心此段歷史與相關議題的社會大眾與閱讀者，共同參與這場對戰後農村土改與當前土地規劃爭議的反省與討論。

二、☆ 徐世榮土地正義書評與勘誤表全文公開下載連結

https://drive.google.com/drive/folders/1O7hSvysG-3xWrMAn6ILe2QL6sFZhAU3L

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三、書評組與勘誤表簡目

1、 書評導言：開啟土改「產權體制」的反省與對話（作者洪偉傑：羅格斯大學地理系博士生）

風連結：http://www.storm.mg/article/374899

2、「威權時期」不是大家都選擇服從嗎？－對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱（作者廖彥豪：台大城鄉所碩士、中研院助理）

風連結：

2-1 http://www.storm.mg/article/368758

2-2 http://www.storm.mg/article/368790

2-3 http://www.storm.mg/article/368814

2-4 http://www.storm.mg/article/368833

2-5 http://www.storm.mg/article/368835

3、用愛改革？反思當代國家、制度倡議與產權社會（作者詹竣傑：台大地理系碩士、都市改革組織研究員）

風連結：

3-1 http://www.storm.mg/article/370876

3-2 http://www.storm.mg/article/370926

3-3 http://www.storm.mg/article/370953

4、徐世榮《土地正義》全書上篇勘誤表（作者廖彥豪：台大城鄉所碩士、中研院助理）

（風傳媒連載篇目連結，將每日持續更新）

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附帶說明一：本組書評與勘誤表全文檔案已於2017/12/29（六）事先分別寄送給徐世榮教授、張雅綿編輯與遠足文化龍傑娣總編輯參考，有幸得到編輯方面善意回信，表示已參考我們的勘誤表著手進行全書重新校對，誠心期盼徐教授、編輯與出版者最終對本組書評與勘誤表會有正式且具體的回應與處理，以補救/善盡大學教授、公共知識份子與出版社的社會職責與倫理。

附帶說明二：《土地正義》一書雖已三刷，並經徐教授在全省獨立書店與相關大專院校系所巡講數十場，及其後於2017年6月榮獲第41屆金鼎獎出版獎項殊榮肯定，並獲選為2017年德國法蘭克福書展臺灣館展示書，有其廣泛的政治、社會與學術影響力，但可惜的是台灣知識與評論界（特別是廣義的規劃/地政與歷史學界）對本書卻未曾有正式的書評與回應，謹附上目前找到兩篇2017年前後出刊的書介（即接近書摘，但稍有評論），供關心此議題的大眾與閱讀者連同本組書評與勘誤表一併參照。

1、臺灣的土地政策，是姍姍來遲的正義（林韋聿/政大歷史系學生－刊載於說書網站）

https://sobooks.tw/land-justice-bookreview/

2、何時才能落實土地正義：介讀《土地正義》（房角石/自由撰稿人－刊載於全國新書資訊月刊）

http://isbn.ncl.edu.tw/NCL_ISBNNet/C00_index.php?Pyear=106&Pmonth=9

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廖彥豪書評綱要

一、前言：徐世榮戰後農村土改論述的基調

二、耕者有其田案的博弈過程：政權運作、地主菁英與基層人民的政治參與

三、「和諧」業佃關係？對「佃農自動退耕」的誤解與誤用

（一）、對撤佃與佃農退耕問題的誤解

（二）、對「佃農退耕」數據的錯誤引用

四、悲慘的「共有小地主」？重探共有耕地和地主的組成與博弈

（一）、共有地的組成結構：以自耕兼出租和家族共有地為主體

（二）、共有地徵收的博弈過程：共有小地主請願與外省黨政菁英的支持

五、土地正義背後的陰影與實像：田僑仔與相對剝奪感

（一）、土改後的城鄉發展趨勢：產權清理與農地變更

（二）、從農地裡長出來的「田僑仔」

（三）、舊地主的訴苦：地價補償與增值利益的相對剝奪感

六、必須保衛「地主」：產權、家園情感與社會公平間的選擇悖論

（一）、無條件收回保留地的主張：保障產權與社會穩定衝突時的選擇

（二）、為「三七五地主」請命：誰的「家園」、誰的「田」？

七、結論：重新面對與反思「戰後農村土改」及其影響

詹竣傑書評綱要

一、前言：此文切入角度與局限

二、如何解構國家與人民關係？從土地問題看當前國家與社會

三、如何推動改變？公共議題改革的策略選擇

四、財產權如何影響社會？產權社會的盲點與極限

五、暫結：愛不是一切，房產階級社會？

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以下文字為廖彥豪書評之結論

七、結論：重新面對與反思「戰後農村土改」及其影響

這篇書評以對徐世榮的農村土改論述為代表性案例進行批判，但反映的不僅是他個人的研究成果與價值立場，也相當程度折射出當代社會主流論述和知識社群的相關研究，囿限於「政權化式」歷史敘事和分析框架來理解農村土改的普遍現象。亦即把研究焦點放在以國民黨政權為主體行動者的探討，不斷去評價其陰謀動機、制度手段和政治效果，得出大致結論為：國民黨政權為鞏固在台政權，打擊地主，攏絡農民，進而透過減租與耕者有其田政策，來瓦解本省地主菁英的政治領導和社經基礎，同時打造了一個長期穩定的小農體制，成為長期在台統治的穩定基礎。

在這篇書評裡，我嘗試透過對徐過往論述的批判和質問，指出狹隘的以「威權體制及其遺緒」為核心，來理解戰後農村土改、社會階級構造和後續城鄉發展，乃至於當下土地徵收爭議事件時，產生對各種問題理性思辨和論戰的遮蔽效果。這讓我們對於影響台灣戰後發展的重大歷史事件的認識和詮釋，乃至於更深入掌握其對歷史結構和當代政治社會產生重大影響和豐富意涵的可能探索與發問，全都止步於「解構國民黨政權治理正當性」，並打倒它的大旗之前，然而缺乏誠實重新面對歷史的空間和勇氣，我們不僅會對戰後發展歷程有嚴重的事實誤解，更會喪失踏實掌握和處理當下現實爭議僵局的可能契機。

以下便以對徐的批判與質問做為範例，提出對戰後農村土改的看法與提問作為總結。

在這篇書評裡，我指出國府戰後推動農村土改的主觀動力是源自於當時國民黨和共產黨中國隔海競奪「中國現代化領導權」的持續鬥爭（瞿宛文 2015），中國共產黨採取農民革命的階級鬥爭路線，在大陸時期給予國民黨慘痛的打擊和教訓，敗退來台的國民黨和國民政府，從高層決策者到農經和地政技術官僚痛定思痛，堅定主張推動土改工作，這個歷史教訓和現實壓力形成的政治決心，是背後支撐推動土改的重要動能。而當時國府在台能順利推動土改的客觀條件，則包括台灣規模較小，國府現代治理能力可應付，且殖民統治留下相對好的農業與地政基礎，美援則提供經費與技術支持，而大陸時期地政人才和日殖時期本省基層行政人才的匯聚，則是具體研議與推動的重要支持。

相對於共產黨以「土地革命」，鼓動組織農民批鬥地主，進行階級鬥爭型態的革命；國府在台灣推動土改的過程裡，則主張以「兼顧業佃利益」的土地改革為號召，不以組織動員農民為手段，也不以打擊消滅本省地主菁英為目的，而是希望緩解業佃關係，扶植自耕農，強化農業增產，移轉土地資本，建立一套不同於共產中國的土地改革路徑。

國府推動土改時展現的政權治理模式，和徐世榮與主流論述對「黨國體制」的理解有相當落差，黨機器並非主導土改的幕後黑手，蔣中正也非主要決策角色，台灣農村土改清楚是由行政院長陳誠決定推動與直接領導，由農復會土地組、省府地政局與基層地政系統建立的政策研議與執行網絡為最重要的推進者。既然國府無意藉土改打擊本省地主菁英，而希望推動兼顧地主利益的土改，在過程裡，當然也允許地主菁英參與土改的斡旋協商過程。這與徐想像地主菁英在土改過程的消極和無影響力相反，事實是地主菁英並未選擇屈從，反而是透過省議會作為博弈抵抗的中心，透過各級議會對全省地主菁英進行組織動員，形成一股重要的政治能量，其提出對土改的建議案，雖未全盤被接受，但確實具體影響後來陳誠對行政院草案的修正指示。

徐世榮對共有地主組成結構與斡旋過程的誤解，則影響他對共有小地主受到慘痛打擊的判斷。共有地有過半數出租耕地是掌握在家族型態的共有中大地主手上，當時國府提出從維持徵收成果和改革產權的訴求有其部分道理，但少部分純粹出租的弱勢共有小地主受到嚴重打擊是事實，但這最後選擇犧牲共有小地主的政治決定，是因共有小地主在政治上缺乏代言者和影響力，而成為國府決策者與本省地主菁英間的交換籌碼，國府在土改的斡旋過程選擇犧牲最為弱勢的共有小地主，應由當前政府承擔相應的政治責任，並重新檢討當時對共有小地主的衝擊，尋求可能的補償方式。

在當時為共有小地主極力爭取特許保留條件入法者，並非如徐扭曲史實的誤認為是仰賴本省地主菁英照顧弱勢共有地主的自我犧牲與恩惠，而是源於共有小地主自己起身憤而抵抗。這顯示即便是徐認定當時農村社會裡最為悲慘和弱勢的共有小地主，面對威權體制的政府強勢徵收作為都並未只能選擇直接屈服，而是積極訴求捍衛自身財產和生計權益，在最後階段透過請願直接參與政治斡旋過程。共有小地主透過立院請願形成的政治參與和意見表達，促使立院黨籍外省菁英接納此項修正建議，據此和黨政菁英進行斡旋抗衡，最終取得妥協的保留條件，勉強減低共有地徵收對部分共有小地主的衝擊。

由此可見，威權時期並不是大家都選擇服從的，我們對戰後政權治理和運作的認識，如果繼續只停留在僅只以「國民黨政權」作為主體行動者的分析，而以所謂「二二八事件」和「農村土地改革」基本上已將台灣社會各方的政治經濟勢力都予以瓦解，而選擇將歷史實存的社會勢力和動員能量存而不論，反而無法適切掌握與檢討戰後發展與治理過程裡，國民黨與國民政府扮演角色的功與過，同時也無法面對在這些政治博弈斡旋過程裡，威權時期台灣社會勢力與基層人民對於統治者的抵抗和挑戰，進而重新認識與發現「戰後台灣政治社會」的歷史構成和真實樣貌。

而土改對台灣戰後社會階級構造和城鄉發展確實產生結構性的影響，因國府研擬的土改方案本就限制只針對出租水、旱田，又因本省地主菁英的政治動員，使國府最終對個人有與團體有保留地做出相當退讓，因此土改對當時傳統地主階級與政治菁英來說確實產生衝擊，但這衝擊並沒有產生結構性的階級掃除效果。部分本省地主菁英仍保有相當份額的農村土地，這還不包括當時未列入計算的都市土地在內，而部分地主菁英也確實透過四大公司民營化的過程，轉而投入現代工商業發展。

共有地的全面徵收（少許特許保留除外），確實對當時農村社會的家族共有傳統產生衝擊，我認為這與當時傳統大家族制的共同生活和祖業傳統開始改變有關；同時也對當時佔共有地主戶數相當數量的共有小地主生計產生衝擊，這部分對當時農村社會的衝擊影響及後續發展，仍有待更進一步研究探討。

共有地的產權清理和放領，構成扶植新興自耕農的主體，然而將近20萬戶的小自耕農形成的小農體制並未就此長期固著，實施《耕者有其田條例》第二十八條允許自耕農於繳清地價後，移轉做為工業或住宅用地的制度設計，使得在當時防空疏散、人口成長和工商業發展的用地需求下，不同地區的自耕農戶將承領地進行變更使用或交易買賣，而成為前面提到的「田僑仔」，這樣的制度架構和土地使用變更趨勢，對台灣戰後不同地區城鄉發展和社會階級構造的影響，仍有待具體的經驗案例研究進一步釐清。

而從張炎憲與徐世榮訪談舊地主的訴苦內容中，我們可看到農村土地改革及隨後緊接而來的城鄉發展，對台灣社會思考人地關係和價值的根本觀念轉變，土改前，對多數的農民或是地主而言，主要仍是以「農業耕作」的角度，來看待農業用地的價值，土地等則和灌溉條件影響農作收益的多寡是重點，這也構成衡量土地價值的基準；然而在土改後，伴隨著經濟發展與土地需求，對許多新自耕農和舊地主而言，看待土地價值已脫離農業耕作的範疇，而是以土地在城鄉發展過程裡的區位劃分和交易價值為基準。這個在空間發展、產業階段和土地觀念開始發生的「離農」過程，對台灣戰後人地關係與土地倫理的影響是重要的衝擊與轉折，但台灣社會在七十年後應該怎樣重新面對與反思這個結構性衝擊，以及對當下國土空間發展及土地利用問題的思考，仍待更多研究進一步的探討和反省。

而不論是我在第五節，對農地變更使用趨勢下，田僑仔的誕生和舊地主相對剝奪感的分析與反省，或是第六節對徐以擁有財產權為前提保衛家園論述內在矛盾的質疑與批判，共同指向的是彭揚凱曾為文指出的警醒（彭揚凱 2015：229-234）。他指出當代台灣土地正義論述的主流框架，透過把「財產權」自然化和先驗化，過度鞏固財產權作為天賦人權般的本質性存在，形成面對捍衛私人產權論述時不可質疑和論辯的道德化路障。這導致的普遍政治社會效果是，國家對於空間規劃介入的必要性和公共性的破產與退場，以財產權為核心的保衛家園論述，反而進而成為鞏固財產權作為空間規劃與土地利用的最高律令，繼續保衛以土地市場和增值利益為主導價值的意識形態和社會想像（必須毫無條件的保衛地主及產權）。

而當下台灣社會在產業發展與轉型政策上面，對工業區長期閒置用地徵收問題爭議，以及各地區農地農舍和農地工廠對於台灣社會整體國土計畫和農糧政策的衝擊辯論，這些嚴峻的問題，都再再突顯僅只把捍衛「私人產權」無限上綱，造成國家規劃權的破產退出，社會公共性土崩瓦解和缺乏理性辯論空間的嚴重惡果。而我們怎麼重新拆解和架接重建國家規劃權和適度保障私人產權間的制度關係，才是這一波應重新思考和展開辯論的核心問題，這也是活在台灣當代社會的我們，所有關切台灣政治社會發展、國土空間和土地利用問題者，不可迴避的共同挑戰和難題。

限於篇幅，我這篇書評僅能作為對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱，先透過提綱挈領的提出批評與質問，尚有部分重要的歷史事實與政策課題未能全面展開與觸及。我誠懇期盼徐世榮教授和遠足出版社對此兩篇書評與勘誤表能有正面回應，形成對台灣學界和社會一場良性的知識辯論和意見交流範例，我也願意以此批判總綱為基礎，繼續和徐針對戰後農村土改進行更深入和全面展開的論辯，我想這會是徐教授多年來殷切期盼台灣社會能重新面對與反思戰後農村土改歷史經驗的一個必要的過程與路徑，同時也會藉此重新打開對當下各項空間計畫和土地問題爭議另外一個層面的歷史反省和辯論空間。