在危機與團結之間：全民退休保障作為重建社會信任的方案

文：李敏剛

特區政府去年十月發表的施政報告，以至今年二月剛發表的財政預算案，都隻字未有提及全民退休保障。即使與全民退保最為相關的安老政策部分，施政報告的提議，不過是容許長者跨境入住廣東的院舍。(註1) 退休保障體系的設計，涉及就業、人口、金融市場結構、社會風險等多重政策考慮，固然並不只和長者相關。但在今天香港的管治環境之下，它完全沒有進入政府的議程，或僅視之為把長者送往大灣區就可以處理掉的問題，實在令人遺憾。

本文將以民間社會爭取全民退休保障聯席已推動多年的方案為例子，指出全民退休保障不僅有助香港應對迫切的管治危機。我將指出，一個設計得宜的退休保障體系，背後體現的不同世代以公平正義相團結的共責精神，更是香港急需重建的社會信任的重要基礎。

日益尖銳的社會分配風險

人口老齡化是全球趨勢。人口老化本身不是問題，但若沒有周詳的政策準備，一旦同時碰上經濟增長放緩，就會帶來日益尖銳的人道與社會衝突危機。環顧世界，圍繞著退休保障的衝突正在以愈來愈尖銳的方式上演。法國在去年六月因為總統馬克龍推動的退休金改革，準備將退休金領取年齡延後兩歲，引爆激烈的民間抗爭，終於演變成街頭暴力衝突，還連帶引發憲政危機，馬克龍險被罷免。其實早在2019年，就在黃背心運動的同時，法國就已經爆發了一次全國總罷工，迫使馬克龍延後退休金改革，最後還是不得不冒嚴重社會衝突的風險推行。

和法國一海之隔的英國，自 2022 年起，就已經爆發了一浪接一浪的公務員、醫護、教師、大學教職員的罷工，爭議的焦點也是退休金：僱主希望壓低對職工退休金的承擔，工會不滿，因而反抗號召罷工。（註2）大西洋對岸的美國，2023年也是罷工之年，至今各行各業參與罷工的人數已逾 450,000，三大汽車業龍頭的工會都發起大規模工業行動，編劇罷工更是引致荷李活風靡全球的娛樂產業一度停擺。（註3）

法國因退休金爆發衝突的大背景，是制度設計失靈。戰後的法國採用的退休金體系，是被稱為「隨支隨收」（pay-as-you-go）的制度。簡而言之，就是任何一個時間點，當時所有退休工人的退休金——往往和年資及薪金掛勾——就由當時所有的勞動人口的退休金供款支付。這個制度要維持不「爆煲」，有兩個前提：一是勞動人口的增加速度要比退休人口快，其次是經濟生產力要持續高速增長，具體而言就是薪金水平要持續上升。（註4）今日的法國，第一個前提已不真確，而第二個前提，以法國近年的經濟表現來看，也似乎很難再被滿足。於是法國政府才不得不推遲長者取得退休金的年齡，來減少退休保障開支。

英國並不像法國有中央退休金體制，但面對的結構性難題相同：人口老化，退休人口增加，也更長壽，經濟增長卻一樣因疫情和種種環球地緣因素（如脫離歐盟）而放緩。於是衝突就在勞資關係中爆發，具體化成大罷工。社會衝突的爆發點的不同，但背後卻是共同的困局：人口老化，經濟發展速度追不上，於是社會資源分配的衝突日益尖銳。

這些都值得香港的管治者們視為殷鑑。香港至今未見有同等規模的罷工和衝突。但人口老化、勞動人口追不上退休人口增加，還有經濟增長疲弱，是香港同樣面對的問題，而香港現有的退休保障體系——以政府扶貧、個人儲蓄和強積金為主——明顯不足應對。正如我在去年的一篇文章就提過，社會分配的風險在香港的疫情的脈絡下，以人道危機的形式表現出來：疫情期間長者擔心感染子女或被子女感染，社交生活斷絕，社區照護又不足，醫院非緊急服務暫停，於是令更多長者輕生或失救。（註5）

世代間的合作與團結

怎樣的退休保障制度才可對治這些社會風險？我認為爭取全民退休保障聯席的倡議，是一個很值得參考的方案。根據聯席的方案，退休金的支出會來自三方供款的融資：政府一筆過注資 1000 億的啟動基金、政府現時每年用於支付長者基本經濟保障的開支、僱員及僱主在強積金中各一半的供款，及徵收企業除稅後盈利高於 1000 萬元的1.9%額外利得稅。而所有市民，包括在現時得不到強積金保障的人士，則在退休時都得到定額的養老金，獲得基本的生活保障。和法國的中央退休金不同，方案中養老金的水平並不和工作的年資和薪金掛勾，而是約略相當於今天需要資產審查的長者生活津貼，並和通脹掛勾。根據長年研究退休金財政的黃於唱教授推算，這個退休保障體系至少可以運作至 2064 年，都不必擔心「爆煲」。（註6）

和現時僅依賴強積金的制度相比，全民退保最重要的優勢和特色，在於其定額的養老金。退休長者不論活到多老，都能每月得到足夠基本體面生活的收入。強積金制度下，一旦勞動者本人——或者，更可能的情況，強積金戶口的受託人——投資失利，退休後的收入便可能「清袋」血本無歸。更為諷刺的是，勞動者甚至還要擔心自己長命百歲、活得太久——當長壽變成風險，便意味儲下的強積金得更攤長時期使用。事實上便是愈長命，生活質素就不得不愈變愈差。除此之外，勞動者還得求神拜佛，退休時不要遇上疫症或風土病大流行，或戰爭一類的地緣政治風險——遺憾的是，這些不確定因素在未來只會更頻繁出現。

如此設計的全民退保，亦有社會再分配的功能。當長壽、供款不足乃至本身無強積金戶口的退休長者，都可有保證的養老金，反過來在全民退保下比強積金得到更少的，就是那些或許靠管理得宜、或者靠運氣，於是能夠以供款在投資市場獲利的勞動者。不過，值得留意的是全民退保只是將僱員僱主各自供款的一半撥入中央基金池。餘下的一半，以及勞動者額外的自願強積金供款，都仍是由個人支配，而事實上他們亦能得到每月保證額度的養老金。對一般人而言，這既保有自主投資的成份，也保證了無論如何退休金都不會在股市「輪清光」。這個個人自主與去風險（de-risk）的交換（trade-off）並非不划算。

事實上，就像投資者常說的「本多終勝」，能有更大機會在強積金供款投資上獲利的，往往就是供款更多，因此更能分散投資風險的一群（這也是中央基金池能確保不會爆煲的原因：中央基金池是比任何一個個人強積金戶口都要大很多倍的「本金」，因此能更有效分散投資）。這意味著這班人本身就就是收入更有餘裕的一群。即使只是真的因為投資策略設計精明，於是能完全由個人主理的強積金制度中賺更多者，其實我們也能質疑他們有更多私人時間去做資料搜集、比較多種投資策略，是否恰恰反映他們比社會大眾平均有更好的收入、或至少更寬裕的生活環境？讓他們經由全民退保，相補貼更弱勢的長者——嚴格而言，與現行的強積金制度比較，他們只是投資賺少了——也是社會公平的體現。

在一個更宏觀角度而言，全民退保也可以說是體現了世代之間基於公平正義的社會團結（social solidarity）。中央退休基金池將不斷有不同世代的勞動者投入供款，而一代一代退休長者則從不斷滾存的基金池支取收入。今天的勞動者也是明天的退休老人。保證生活基本體面水平、亦帶有社會再分配功效的養老金，則尤如不同世代間齊心協力為每一代每一個人建構的社會安全墊 (social security cushions)。全民退保方案的設計，就如一條紐帶，將由過去到未來的香港人建構成前後呼應、互相合作的命運共同體。

哲學家羅爾斯 (John Rawls) 就曾在他有名的《正義論》（A Theory of Justice ）中提出，社會分配正義 (social / distributive justice) 的基礎，是社會中不同的個體，無論是來自哪個收入階層，都可以共同承認和信守「公平的社會合作條件」(fair terms of social cooperation) 。那甚麼的條件才算公平？他指出，社會合作至少應該是互惠的（reciprocity)，每人都會為公益作出貢獻，而又不會恃著自己在階級上、性別上、年紀上、甚至體力才華上的優勢，去佔更弱勢者的便宜。全民退休保障便合乎了這兩個條件：條件更好的供款者，受惠於去風險以及大型基金相對於個人戶口的投資優勢；條件較差的供款者，則得到定額而足夠生活的退休金的保證，是既互惠又公平的制度設計。（註7）

立足本土的長遠視野

當然，全民退休保障體系要運作得宜，才能真正防範社會衝突和人道風險，以及體現公平正義的社會團結。社會的互信是推動全民退保的前提。一方面，全民退保在財務上的優勢，是建基於中央退休基金於金融市場的投資管理專業得宜。這需要退休基金專款專用，不受政府庫房隨便挪用，最好是如退保聯席的方案所主張，為此能專項立法保障。一旦政府能隨便轉移退休金作其他用途，全民退保便由世界銀行退休體系標準內所謂的「第一支柱」(first pillar) 退回所謂的「零支柱」（zero pillar)：即政府由庫房負擔的扶貧開支，可以隨便在預算增減撤除，毫無保證可言，反而變成每個人的退休計劃平添的政策風險 (policy risk)。（註8）專款專用之外，全民退保基金的運作也應公開透明，接受公眾監督，這也應該以明確的立法確定。

另一方面，全民退保也需要來自人民對於政府，乃至於本地社會發展的未來的信任。他們既需要相信政府在退休金上專款專用的承諾，亦要相信未來香港的經濟不會崩盤，或下一代不會突然改變主意撤回全民退保。更為根本的，是人們需要對香港本地社會有深厚的認同與歸屬感，才會願意犧牲部分的財務自主，來構築惠及當下的長者以及未來的世代的老年保障。今日，香港的移民潮持續，很多勞動者用腳投票，來表達對我城的管治的不滿和不信任。全民退休保障所需要的那種社會認同和歸屬，似乎無從談起。

不過，反過來說，如果政府願意著手建構全民退休保障，立法專款專用，擺出希望取信於民的姿態，則全民退保不但是應付未來社會風險的良方，也是重建社會互信和凝聚力的重要一步。畢竟，願意承擔起建構公平正義的制度，直面社會長遠發展的風險的責任，就是向民眾釋出真心實意希望社會團結的信號。至少，相比起叫長者考慮依靠大灣區內的服務機構，從香港跨境到那邊安老，全民退休保障明顯是更有對本地長遠發展的承擔。

近來政府「搶人才」的口號不絕於耳，但怎樣才可以吸引外來人才留港，長遠促進本地經濟發展？沒有比一個健全的社會安全網能更根本地提升一個城市的宜居程度，而健全的退休保障就是最重要的一環。在環球各地圍繞退休金的社會衝突不斷的今天，可以想像，這會是世界各地人才擇地定居的一個重要考慮。從這個角度看，更突顯了全民退休保障並不只是為了「安老」或「扶貧」，更是人才政策、勞動力規劃的一環。因此，及早籌謀規避風險之外，全民退休保障更是香港的長遠社會發展，乃至建構社會信任，所不應輕忽放過的重要策略。

註釋

註1: 周永新，〈評《施政報告》民生福利措施——精準扶貧、支援照顧者、鼓勵生育、內地安老〉，明報，2023年10月27日，見: https://shorturl.at/jCLMV.

註2: Fox-Hoddes, K.., Harvie, D. & Ivancheva, M. (2023), ‘Breaking the impasse: Reflections on university worker organising in the UK’, Global Labour Journal, 14(3), 289-293.

註3: Surowiecki, J. (2023), ‘The Big Three’s Inevitable Collision with the UAW’, The Atlantic, September 23, 2023, at: https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2023/09/auto-industry-uaw-strike-profit/675418/.

註4: Clark, C. (2003) European Pensions and Global Finance, New York: Oxford University Press.  Ch.2.

註5: 李劍明、李敏剛，〈全球風險愈不確定 退休保障可作危機儲備〉，明報，2022年12月2日，見: https://shorturl.at/fktuN.

註6: 黃於唱，<設立全民養老金 完善退休保障制度>，明報，2022年11月25日，https://shorturl.at/kD016.

註7: 參見Otsuka, M. (2017), ‘How to Guard Against the Risk of Living Too Long: The Case for Collective Pensions’, in David Sobel, Peter Valentine & Steven Wall eds., Oxford Studies in Political Philosophy, Vol.3. Oxford: Oxford University Press. Ch.9.

註8: The World Bank (2008), ‘The World Bank Pension Conceptual Framework’,World Bank Pension Reform Primer, at:https://documents1.worldbank.org/curated/en/389011468314712045/pdf/457280BRI0Box31Concept1Sept20081pdf.pdf