中国的垃圾治理，要走日本的“焚烧”老路吗？

食通社说

除了被吃掉，变成垃圾也是一部分食物的最后的归宿。据联合国粮农组织估计，全世界三分之一的食物最终会损失或被浪费掉，而其中不少最终进入了垃圾桶。

占生活垃圾1/3以上的厨余垃圾，本可以用来堆肥还田，或生产沼气。目前，各大城市已经开始实行垃圾分类，但我们也要追问：分类之后，垃圾到底去哪儿了？厨余现状是被妥善处理，还是被混在其他垃圾中，一同焚烧？

同时，食物体系在运转时也在生产其他各种垃圾。据估计2020年，单外卖行业产生的塑料垃圾就达57万吨，它们又是否得到了妥善回收？在这一过程中，企业和消费者，谁应该为此买单？

而一向“先进”的邻国日本在垃圾处理上又是怎么做的呢？食通社共读的《垃圾去哪了》一书描述了日本的垃圾处理现状。中日两国在垃圾处理上究竟有何区别？日本的经验是否值得中国借鉴？ 在2月22日的读书会上，两位环保公益人毛达博士和李嘉诚就这些问题展开各自的分享，现整理在本文中。

Part 1：中日垃圾处理现状对比

环保组织芜湖生态的环境研究员，也是环保组织深圳零废弃的兼职研究员。他的工作关注焚烧、填埋等生活垃圾处置方式的污染物排放、环境信息公开等。他致力于通过研究文章、政策倡导等方式推动行业有序发展、清洁运行。李嘉诚毕业于北京大学社会学系。他也是一位越野跑爱好者。

垃圾产生量

2013年日本的垃圾排放总量约为4500 万吨，人均垃圾产生量为每天 0. 95 千克。

2021 年，我国城镇焚烧和填埋了约 3.2 亿吨生活垃圾，是日本的 6 倍多。按照城镇人口计算，人均垃圾的产生量是每天0. 94 千克，基本上达到了日本 2013 年的水平。

垃圾回收

2013 年日本的垃圾循环利用率是20%，而我国在 2015 年的回收利用率是 15. 6%。

生活垃圾中最多的是厨余垃圾。书中提及，日本长井市厨余垃圾回收的“彩虹计划”，通过堆肥处理厨余，产品质量好，干燥无异味。虽然解决了杂质问题，在800吨厨余中仅有30公斤异物，但是堆肥的经济成本较高，因此堆肥的区域只能限定在市中心。

在中国，挑战也是相似的。厨余垃圾分类不彻底，杂质较多，也面临着臭味和经营成本的挑战。在绿色和平 2022 年调研的四个堆肥项目里，即使考虑了环境效益，几个厨余垃圾堆肥厂的综合效益都是负值。

在中国，塑料的回收情况也不理想。2020 年我国产生了 6000 万吨的废塑料， 其中只有 26% 被回收再利用了，41.9% 被焚烧，另外有 31.4% 被填埋或散落到自然环境中。

末端处置

在《垃圾去哪了》中，作者描述日本垃圾在减少，垃圾处理工厂却在持续修建的状况。东京都于 1963 年制定计划， 计划1970 年实现垃圾的全量焚烧。但在垃圾持续减少的情况下，出现了垃圾焚烧厂没有垃圾可烧，无法正常运营的状况。

现在历史在中国重演了。在东京都提出全量焚烧目标的 50 年后，中国多个地方的政府（比如福建、海南、重庆、安徽等地）制定类似的目标，提出实现100%垃圾焚烧。与政府最近的目标相伴的，是我国垃圾焚烧处置能力的指数型增长。按照2022 年底我们最新统计的数据，我国有 867 座正在运行的垃圾焚烧厂，平均到 300 多个地级市，基本上每个城市都有一座或者几座。紧接着就会出现无垃圾可烧的情况。我们计算发现，浙江、山东等至少 10 个省区出现了垃圾焚烧处置能力超过了生活垃圾清运量的情况，比如浙江每天的焚烧能力超出了 2. 75 万吨。这些焚烧炉因为没有垃圾可烧，处于闲置的状况。

焚烧的快速发展和过量建设还对分类处置和减量产生了消极的影响。下图是上海公布的 2021 年的垃圾分类和处置情况。当年湿垃圾一共 383 万吨，但因为分类政策推进得很快，处置能力不足，免不了有一些分出来的厨余垃圾进入到垃圾焚烧。

这种情况不只存在于上海。目前部分地区已经意识到了这个问题。我们看到北京、上海、海口都在新建厨余垃圾的处理厂。

焚烧技术

从 1997 年开始，日本规定在修建焚烧厂的时候，必须要修建灰渣的熔融设备，也就是要用这种技术来处理垃圾焚烧产生的飞灰。

相较之下，这种日本二十多年前采用的技术，比当前中国使用的主流技术更加环保。

我国的主流技术是螯合固化后填埋，即把飞灰混在水泥里或者螯合剂里，再填埋到地下。但是这种技术的环境风险较大，尤其是在缺乏有效监管的情况下，螯合固化可能在几年后就会失效，对环境造成污染。而采用更环保技术的经济成本较高，需要依靠政府的强制力推动。

Part 2：如何看待日本的垃圾治理？

环境史博士，深圳市零废弃环保公益事业发展中心主任、“无毒先锋”行动发起人。近十多年以来，一直参与多个环保机构的固体废物和环境健康项目的工作，积极推动城乡垃圾和有毒化学品污染等环境问题的解决。在北京师范大学攻读博士期间，重点研究过美国19世纪70年代至20世纪30年代废弃物海洋处置的历史，相关著作已经出版。从事博士后工作时，专攻二恶英污染的社会争论历史。目前其工作重心是化学品健全管理、电子商务绿色化、塑料垃圾污染治理以及零废弃理念的实践推广。

日本是垃圾治理的模范吗？

当问到垃圾治理、垃圾分类要向谁学的时候，很多人会不暇思索地说：“要向日本学，因为日本是垃圾治理的模范。

公众会这样认为大概有两个原因：一是思维的惯性。因为日本的环境整体比较好，我们会推断它所有的环境治理，包括垃圾管理水平肯定也很高。二是受一些媒体报道所影响。但报道可能并不全面，或只是表层信息，让我们没有办法窥视全貌，有深入的认识。

NHK的Cool Japan栏目曾以“垃圾循环”为题做过一期电视专题节目，其中有一段街头采访，采访的问题是“你认为日本是不是垃圾循环再生的先进国家”。结果，大部分亚洲人（包括日本人）、美国人和澳洲人认为日本在垃圾循环上是先进的，但被采访的欧洲人都认为日本不如欧洲做得好。

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欧洲人以自己的国家作为参照，认为日本不如他们，可能是事实，但也可能是自大和偏见。那日本人是否认同呢？

《垃圾去哪儿了》的作者杉本裕明就认为，以德国为代表的欧盟在垃圾治理上要比日本更先进。无独有偶，另外《日本垃圾焚烧全报告》的作者服部雄一郎和《焚烧垃圾的社会》的作者山本节子也不认为日本的垃圾治理有多么先进。

结合多方观点和自己的研究观察，我的观点是：在全球范围内，日本并不算是垃圾治理的最佳模范。

从废弃物管理的优先次序来说，首先是预防产生和源头减量，其次是循环再生、回收利用，最终才是没有任何资源利用的末端处置；更多的问题要由上一层对策来解决，尽力后仍然解决不了的才进入下一层对策，越往下需要应对的废弃物体量，包括污染物排放量应该越少，最终从上到下形成一个倒三角。

而日本的垃圾管理模式并不是一个倒三角，但也不是个正三角，而更像一个上下两端大，中间小的沙漏型：源头减量做得还可以，因为垃圾产生总量和人均产生量都明显逐年递减；循环再生和回收利用较弱，末端处置占比很大，填埋与焚烧处理共占总垃圾处理量的80%。

UNEP2021年发布的《国家废弃物管理战略指南》建议的废弃物管理优先次序。首先是预防废弃物产⽣；其次则是源头减量（例如通过重复利⽤）；再次是循环再⽣（包括进⾏堆肥和厌氧消化等）；再下⼀层级是材料的回收利⽤和能源化利⽤等，在燃烧和⾼温分解、或填埋等等过程中回收能量的处理⽅式，也属于这⼀层级；最后才是末端处置（即不带能量回收的填埋或焚烧处理）。

横向对比，德国的垃圾回收和循环再生比例已经达到65% ，而日本目前只有20%。日本为什么和德国或其他欧盟国家有这样的差距？杉本裕明在《垃圾去哪了》这本书中给出了三点主要原因。

第一，以焚烧为主的体制。《垃圾去哪儿了》一书最后写道：“如果以焚烧为主的垃圾处理体制一直持续的话，‘3R’ 型环保社会是不可能实现的。”形成这种体制的原因我们将在后面详细展开。

第二，生产者的责任落实不够彻底，导致很多可回收物的回收效率很低，不得不去焚烧。特别是占生活垃圾的大多数的厨余垃圾，在欧洲是不焚烧或不应被焚烧的，而日本大部分划成所谓的“可燃垃圾”的类别。

第三，日本在全球产业供应链中处于最上层，既容易从发展中国家获得相对廉价的工业原料，也容易找到一些发展中国家接收它的垃圾。日本国内的垃圾回收循环成本较高，而出口则代价低廉，这就决定了日本在国内做垃圾的循环再生是非常困难的。

中国禁止“洋垃圾”的政策对日本这些发达国家原先的垃圾出口造成了很大冲击，但也刺激了它们更努力推动本土循环产业的发展，最终对双方都是好事。

焚烧为主的体制

那么日本为什么会形成以焚烧为主的体制？

《垃圾去哪了》给出了自己的解释：欧洲因为国家众多，具有技术和经济的多样性，竞争充分，多种技术都能够发展起来。但在日本这个相对单一和封闭的经济体内，焚烧技术容易一家独大。

另外还有政治和利益集团的博弈。比如厨余垃圾是焚烧还是做堆肥、做沼气，垃圾的去向牵动议员、政府不同部门以及背后产业的利益，也带动着专家学者们给双方站台背书。

服部雄一郎和山本节子在各自的文献中对这一问题给出了更为充分的说明：

一是历史的路径依赖。早在上世纪五六十年代，垃圾问题在日本就已变成一个公共问题。当时公众首要的担忧是垃圾管理不善导致的致病菌和有害微生物的传播，焚烧自然是一种有效的应对措施。而一旦采用这种技术，就会形成一定的路径依赖，缩小其他方式的选择空间。

二是日本民众对待垃圾重视“量”，而不在乎“质”。也就是说，无论焚烧垃圾产生二噁英还是重金属，民众都不太在意，他们只关心看得见的垃圾没有了就好了。

第三个，也是我觉得最关键的原因，就是一系列的法律设定和财政补贴。

法律设定会剥夺地方自治体在技术选择上的权利。法律将产生热能的垃圾焚烧认定为“循环”技术的一种，这样一来，实际上是混淆了焚烧和回收的区别，使焚烧在现实中几乎成为唯一的“适用技术”。

除了法律的认可，焚烧的昂贵成本也需要财政补贴。焚烧所需要的高资本密集、高技术密集型设施，使得焚烧产业形成了一个利益集团，他们在议会内和政府内广泛游说，为焚烧业争取利益。另外，与政治、技术挂钩的利益集团还会抛出似是而非的概念来迷惑公众，形成信息操弄，不让公众了解到其他替代做法的优势。

我们要向日本学什么？

既然日本并非垃圾处理的最佳模范，那么我们为何还要向日本学习？以及学习什么？

首先是“惜物”文化。《垃圾去哪了》这本书里就谈到了日本兴起的二手店，它们的背后就有“惜物”文化在起作用。所谓“惜物”也就是不浪费。

第二个值得借鉴之处是“自己处理+地方自治”。在日本，基层的“市町村”一级行政区都属于地方自治体，无论大小，都要自己处理当地产生的垃圾。如果要运到别地处理，需要支付相应的高昂费用。这就逼着各地自己想办法，主动考虑适合本地的解决方案。这样以来，在地方自治的传统下，人们内在的积极性就会激发出来，同时也孕育出一些明星城市和社区。

鹿儿岛县大崎町就是其中的代表。大崎町是一个有着1万多人的社区，垃圾回收率高达82%，遥遥领先于日本20%的平均水平 。

过去当地只有一个填埋场，但即将填满，而垃圾焚烧的费用又较为高昂，倒逼自治体想办法减少垃圾产出。于是他们将垃圾分类做到了极致，这为后面的回收与循环奠定了很好的基础。

大崎町将垃圾分成了27种类别，其中特别值得注意的是“厨余垃圾”单独分成一类，而在日本的大部分地区是没有这一分类的。当地垃圾中 62% 都是厨余，可以去做成堆肥。经过分类处理的垃圾最终只有 18% 需要填埋，这在日本是非常罕见的。

第三是污染的控制技术和特定的回收处理技术。

污染控制技术就是要控制垃圾焚烧中产生的污染物，所有垃圾焚烧厂都必须配备相应的设施。这方面，日本虽然做得比较好，但《垃圾去哪了》一书中也讲到，日本的污染物监控是很被动的。比如他们对汞的更严格监测是在《水俣公约》生效以后才开始的。但在监测范围外还可能有新的污染物，如果没有主动关注到它们，都会形成潜在的风险。

另外是特定的回收处理技术。举个例子，这么多年以来，我国收集的废电池一直缺乏相应的处理设施。而在日本北海道，就有一个回收处理厂，集中回收与处理日本全国的废电池和灯管。

另外，日本整个垃圾治理在一个法制化的进程当中运作。虽然还存在缺陷，但是各个利益主体的利益协商和博弈还是相对程序化、公开化的。

通过解读政策可以发现，我国的垃圾管理，目前仍然主要依赖垃圾焚烧这个相对单一的末端处置措施，走上了和日本相似的道路。但现实中，焚烧对于我们来说不是唯一的选择。我们也更需要参考别的国家更好的模式，做出反思与改变。

作者：毛达 李嘉诚

文稿整理：燕鸥

编辑：王昊

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